如何评价政府主导为突出特征的经济增长方式。我的看法是，政府主导型的经济增长方式尽管在中国经济起飞中扮演过重要角色，但它不利于经济发展方式转变，也不是“中国模式”的主要特点。“十二五”是我国转变经济发展方式的关键5年。从经济运行的现实矛盾看，要实现经济发展方式转变的突破，需要下决心放弃政府主导型经济增长方式。
一、政府主导型经济增长方式与GDP主义的膨胀
政府主导型经济增长方式有其特定的历史背景与贡献。在经济起飞阶段，客观上需要大量投资。中国改革开放之初，通过政府主导型的经济增长方式，把社会资源有效集中在投资建设上，并保持着较高的投资率。本世纪以来年投资率大都保持在40%以上。应当说，在市场经济形成和经济起飞过程中，政府主导型经济增长方式有其客观需求和历史贡献。
问题在于，在市场经济体制初步形成后，政府主导型经济增长方式的弊端开始凸显，其风险逐步积累。第一，政府主导型经济增长使政府、尤其是地方政府把主要力量放在投资扩张上，导致投资增长过快，不断加剧投资消费失衡。这些年，尽管社会消费品零售消费总额保持两位数的增长，2010年高达18.4%，但消费率却在持续下降，2009年消费率跌破48%，居民消费率跌到35.1%。第二，政府主导型经济增长方式消耗大量资源，加大资源环境压力。例如，一些省区市的“十二五”规划，都是以投资的高速扩张和能源的过高需求作为增长的两大支撑条件。有专家估算，全国各省区市要求的2015年能源消费总量加在一起将超过50亿吨标准煤，比2010年的32.5亿吨增加50%左右。
长期实行政府主导型经济增长方式带来GDP主义的膨胀。政府主导型经济增长方式在做大GDP上具有其独特优势，但同时也形成了GDP主义的膨胀。从地方层面看，政府主导型经济增长方式的突出特征是：以追求GDP增长速度为首要目标、以扩大投资规模为重要任务、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段。今天看来，这种增长方式使GDP主义盛行，具有明显的不可持续性。
二、政府主导型经济增长方式与当前的改革困境
政府主导型经济增长方式扭曲了政府与市场的关系。政府主导型增长方式，重视政府的主导作用，忽视市场，使政府与市场关系这一问题尚未得到很好地解决，使政府干预市场微观运行在某些地方成为常态，市场资源配置的基础性作用受到较大削弱。例如，土地要素仍然由各级政府完全控制，不仅其供给总量、供给结构由政府决定，而且其价格在很大程度由政府主导，由此形成了明显的地方土地财政依赖。政府占有和控制的资源不是在缩小而是在扩大，制约了市场的活力和效率，扭曲了平等竞争的市场秩序。
政府主导型经济增长方式偏离了政府的主要职能。在市场经济体制下，政府的基本职能是创造良好的发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义。从现实情况看，由于坚持政府主导型经济增长方式，地方政府的主要精力放在抓速度、抓投资、抓项目上，把经济增长与全面发展划等号，这使公共服务在多方面欠账，由此不能不导致经济社会发展的失衡。
政府主导型经济增长方式削弱改革力度。有地方提出“抓项目就是抓机遇抓发展”，使“重增长、轻改革”的倾向逐步突出。从当前的情况看，尽管改革在某些方面有所进展，但改革仍面临着多方面的困境。我把它归结为五句话：一是某些改革实际上处于可有可无的状态；二是某些既定的改革久拖不决或决而不做；三是某些改革在既得利益掣肘下扭曲变形；四是改革的社会共识缺失；五是改革的动力严重不足。
三、政府主导型经济增长方式与投资消费的失衡
政府主导型经济增长方式加剧投资消费失衡的突出矛盾。中国的消费率逐年走低，已成为经济失衡的突出矛盾。能不能在未来5年扭转消费率下降的趋势，使消费率从当前的48%提高到55%左右、居民消费率从35%提高到45%左右，既是转变经济发展方式的成败所在，也是改革攻坚的重点所在；既影响短期宏观经济稳定，又决定着长期的可持续发展。实现这一目标，关键在于变革政府主导型经济增长方式下形成的体制机制。例如：财政体制，尤其是地方层面的财政体制，还有比较浓的投资型财政的色彩；现行的税制，吸引投资的政策多、鼓励消费的政策少；在金融资源的分配上，虽然用于支持居民消费性贷款比重从2007年的10.14%提高到2011年的14%，但大量信贷资源仍然投入到投资领域。为此，改变投资消费失衡的格局，不能不改变政府主导型的经济增长方式。
政府主导型经济增长方式加大了经济结构的扭曲程度。形成消费主导，重在提高现代服务业的比重。从实践看，地方政府通常把主要精力放在资本密集型的项目投资上，导致经济结构扭曲。近几年城镇固定资产投资中采矿、制造等重化工业的比重持续上升，到2009年达到41.47%；而第三产业投资比重没有明显提高，使第三产业增加值占比很长时间徘徊在40%左右。如果不尽快改变政府主导型经济增长方式，改变经济结构将难有实质性进展。
政府主导型经济增长方式具有明显的国富优先发展导向的特征。例如：GDP增长长期快于居民收入增长；国家财政收入增长成倍快于GDP增长；国有资本扩张成倍快于GDP增长。这种国富优先的增长偏好投资，是投资-消费失衡的重要因素。其结果必然是：第一，国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长，导致社会总需求不足，使经济发展缺乏内生动力。第二，国家和地方的财政收入增长明显高于城镇居民的收入增长，因此增大了政府与社会的矛盾。实现由投资主导向消费主导的转变，关键在于从国富优先的发展导向转向民富优先的发展导向。
四、政府主导型经济增长与中央地方关系
地方政府主导型增长方式源于以经济总量为导向的中央地方关系。从现实看，现行的财税体制强化政府的投资冲动，以GDP增长为主要标准的干部考核机制助推官员对GDP总量的过度追求。以转变经济发展方式为主线改革中央地方关系，关键在于尽快改变以经济总量为导向的中央地方关系。这是因为：地方政府主导型经济增长方式源于以经济总量为导向的中央地方关系。在现行中央地方财税关系下，地方GDP总量越大，地方财政增加越快。再加上中央对地方官员的考核，地方经济增长是硬指标。这样，地方政府不可能不以GDP总量的增长作为主要目标。就是说，不改变以经济总量为导向的中央地方关系，政府主导型经济增长方式的改变是缺乏前提条件的。
现行的中央地方关系加大了经济风险。严重的问题在于，在现行中央地方关系下，地方政府通过地方投融资平台，进一步加大投资比重，由此进一步加大投资-消费关系的严重失衡。据统计，到2010年底，全国省市县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。地方政府大量举债搞投资建设，不仅难以改变投资主导的格局，还将为中长期经济增长埋下隐患。
五、确立以公共服务为中心的政府转型目标
在市场经济体制初步建立后，政府是以公共服务为中心还是以经济建设为中心？这是改变政府主导型增长方式的一个大前提。应当十分明确提出，在市场经济条件下，以经济建设为中心的主体是企业和社会。这同市场经济开始形成过程中，政府不可能不在一定程度上扮演经济建设主体的情况是大不相同的。今天，企业已成为市场的主体，市场体制已初步形成。在这个背景下，要使企业和社会以经济建设为中心，就需要政府全心全意做好公共服务，一心一意地解决好民生问题，创造和改善以经济建设为中心的制度环境、经济环境和社会环境。就是说，今天，不确立以公共服务为中心的政府发展理念，难以走上公平与可持续的科学发展之路。
坚持市场主导基础上强化政府作用。在经济生活领域，是“坚持市场主导基础上强化政府作用”还是实行“政府主导基础上发挥市场作用”？这一问题尚未得到很好地解决，使政府干预市场微观运行在某些地方成为常态。例如：政府占有和控制的资源不是在缩小而是在扩大，这使市场配置资源的基础性作用受到一定削弱。有人对“小政府、大市场、大社会”提出质疑。问题的关键在于：首先，现行的政府规模及其权力是大还是小？面对居高不下的行政开支以及行政控制范围的增大，能得出“小政府”的结论吗？其次，“小政府”是相对于“大市场”、“大社会”而言。政府再大，也不可能大于市场和社会。所谓“小政府”不单是指政府的规模，主要的是政府职能规范，“小”而有效，“小”而很强。若变成“大政府”、“小市场”、“小社会”那又会是一个什么样的结局呢？
以公益性为重要目标优化国有资源配置。应当清醒地看到，经过30多年的改革发展，我国已开始进入到以人的自身发展为重点的发展型新阶段，公共产品短缺取代私人产品短缺成为突出的社会矛盾。在这个特定背景下，国有资源应更多地向公共领域配置。从现实情况看，国有资源长期被更多地用在做大GDP上。这样，不仅不利于加快改善民生，而且挤占了民营经济发展的空间，使垄断行业改革难上加难。为此，要以公益性为导向、以改善民生为目标调整和优化国有资源配置。
按照公共服务职责分工确定中央地方关系。这是因为：第一，在市场经济条件下，政府职能的有效性主要不在于直接搞投资建设，而在于通过良好的公共服务创造经济社会发展环境。建立中央地方公共服务分工体制，大大强化政府的公共服务职能，更有利于经济发展方式转变，更有利于保障和改善民生。第二，中央地方公共服务职责分工的明确化、法定化，将为改变现行GDP政绩观创造重要条件。第三，中央地方公共服务职责分工理顺了，才能明确中央地方事权，各级政府财力配置才有依据，才能够推动中央地方财税关系的改革，并为改变地方政府主导型经济增长方式提供重要条件。
（作者为中国(海南)改革发展研究院执行院长。）
