近年来，人工智能技术进入快速发展阶段，引领新一轮科技革命和产业变革，深刻改变人类生产生活方式，加快重塑国际秩序和竞争格局。2025年4月25日，习近平总书记在中共中央政治局第二十次集体学习时强调，面对新一代人工智能技术快速演进的新形势，要充分发挥新型举国体制优势，坚持自立自强，突出应用导向，推动我国人工智能朝着有益、安全、公平方向健康有序发展。2025年4月28日，我会举办制度创新与人工智能发展座谈会，学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，探讨制度创新推动人工智能发展的相关问题。主要观点综述如下：
一、 我国人工智能发展具备较好的基础优势
习近平总书记指出，我国数据资源丰富，产业体系完备，应用场景广阔，市场空间巨大。要推动人工智能科技创新与产业创新深度融合，构建企业主导的产学研用协同创新体系，助力传统产业改造升级，开辟战略性新兴产业和未来产业发展新赛道。
(一)我国已基本建成覆盖全链条的人工智能产业生态体系。我国已基本构建覆盖基础层、框架层、模型层、应用层的完整人工智能产业体系，加速形成引领经济社会转型的新质生产力。目前，我国已累计培育400余家人工智能领域国家级专精特新“小巨人”企业，占据了全球十分之一的人工智能产业规模。2023年，我国数字经济核心产业增加值为127555亿元，占GDP的比重为9.9%。基础设施支撑方面，我国拥有全球规模最大的5G网络和光纤宽带，算力总规模位居全球第一阵营，数据资源呈现指数级增长态势。技术创新方面，我国人工智能创新生态持续完善，各种人工智能应用向纵深发展，自主研发的大模型体系全球领先。能源保障方面，风光等绿色低碳能源快速发展，为人工智能高耗能需要提供了可持续的绿色能源解决方案。
(二)我国人工智能场景规模与应用类型居全球前列。截至2025年4月9日，我国人工智能专利申请量达1576379件，占全球申请量的38.58%，位居全球首位。我国庞大的市场基数、完整的工业体系与数字化生态，共同构筑了人工智能技术迭代的“天然试验场”。依托庞大人口规模、全球最大的数字消费市场和超60万亿元的数字经济规模，我国形成海量数据要素的持续沉淀与多维度应用场景的交叉渗透，为人工智能技术迭代提供肥沃土壤。美国SAS大数据平台报告显示，当前我国生成式人工智能应用率高达83%，位居全球首位，凸显了我国拥抱智能时代的积极态势和巨大潜力。我国自动驾驶技术场景应用复杂度是美西方十倍以上;广阔领土与多样地理环境，为低空飞行器应用提供了多元化的测试场景;养老服务需求高速增长、智能制造发展迅猛，均为人工智能提供了“需求牵引供给”的创新路径。
(三)我国人工智能发展具备战略布局与市场驱动的协同优势。我国人工智能产业的政策支持与战略布局展现出系统性、前瞻性的制度优势，构建起多层级协同的政策矩阵，涵盖关键技术研发、标准体系制定、算力设施统筹布局、财政定向支持等多维制度安排，促成政产学研用协同的创新生态。依托新型举国体制，我国创新性地将政府战略牵引与市场微观活力相结合，通过跨部门协同机制整合国家战略科技力量与市场主体资源，不仅推动了高端算力、数据要素的高效配置，更在应用场景开放、社会治理等全链条布局中形成持续动能，为人工智能与实体经济的深度融合提供了制度性保障。
二、我国人工智能发展面临的挑战
习近平总书记指出，党中央高度重视人工智能发展，近年来完善顶层设计、加强工作部署，推动我国人工智能综合实力整体性、系统性跃升。同时，在基础理论、关键核心技术等方面还存在短板弱项。
(一)部分关键软硬件自主可控能力仍有提升空间。我国在局部技术领域自主可控，但底层共性技术薄弱，海外断供隐患堪忧。以具身智能人形机器人为例，目前部分由美西方企业供应的高精尖零部件具有运动精度高、抗干扰能力强、性能稳定等特点，能够赋予人形机器人更广泛的应用场景、更安全的应用可靠性。其中，被誉为人形机器人“心脏”的无框力矩电机，由于美西方提前布局，全球高端产品市场几乎被美国、德国、瑞士企业主导，而一台高灵敏度机器人全身关节需28台此类电机，我国对外需求敞口较大。另外，用于人形机器人手部执行系统的核心零部件空心杯电机，海外厂商具有技术优势，美欧日企业基本瓜分全球高端市场，一定程度形成垄断。在自动驾驶技术领域，智能操作系统几乎全系依赖国外企业;研发测试环节的自主替代软件开发还需5-10年。硬件方面，依托先进制程工艺的大算力芯片几乎全部进口;高性能毫米波雷达、超声波雷达等视觉系统元器件，近90%依赖进口，本土产品性能存代际差距，性能、工艺、成本等方面无力比肩美欧日。
(二)美西方对我人工智能领域科技人才打压力度或加大。一方面，美西方对我科技人才打压的范围更广、主体更多。如，科技人才交流渠道封锁或更加全面，美将调整其对我科研交流政策，从以往的“单向”限制转变为“双向”限制(如2024年11月，德州禁止州属高校员工前往我国开展科研和合作);线下、线上科研交流方式或将被双禁;2024年我37个实体被新加入美“实体清单”，美盟友极易采取跟风式制裁，继美“实体清单”后，我85所大学及机构被加拿大列入“敏感技术研究”清单;未来不排除美其他州的跟进效仿，美科技聚集地如加州、马萨诸塞州、纽约州等的科研院校、研究机构甚至企业或采取单方面与华科技脱钩政策。另一方面，美西方对顶尖科学家打压程度加深。顶尖科学家不仅在科研领域内引领方向，更在航空航天、信息技术等关键领域为解决全球性挑战提供关键支撑。全球顶级AI科学家中，29%是华人，但其中约54%最终去往美国工作。美西方为实现科技霸权，将会对可为我所用的顶尖科学家实施极端打压。
(三)不排除美对我人工智能技术封锁从实体产业蔓延至服务业全领域，破坏我人工智能大模型创新环境。目前，大模型依然是全球人工智能技术竞赛的焦点，我国人工智能大模型一定程度依然是在美国开源模型技术、基础架构、开源社区等的基础上进行的延展式创新、开发与迭代，创新能力与美国依然存在差距。例如，全球知名机构CBInsights发布的2024年全球人工智能公司100强榜单中，美国企业上榜69家，中国企业仅上榜2家;据2025年2月摩根士丹利发布的《人形机器人100：绘制人形机器人价值链图谱》报告，全球22家致力于人形机器人控制模型与软件的主流“大脑公司”中，美国有14家企业上榜，而我国本土企业同样仅2家。“对等关税”实质是破坏国际协作形态，若美将制裁措施延伸至服务业，进一步限制模型权重、算法框架及云计算服务出口，限制开源生态发展，将可能引发中美技术生态割裂与创新效率下降，导致中美在芯片架构、算法框架等关键领域选择不同技术路径，形成中美“双生态”。
(四)我国人工智能产业链部分领域和环节存在被迫向外转移的可能性。美“对等关税”使我国制造业现有的“中间第三国”策略面临严峻挑战，即便中资企业在低成本国家投资建设产能，产成品向美转口时仍需承受高额关税。在此情形下，会促使中资企业产生在美直接投资的意愿，进而加深美国关键产业供应链的本土化程度。因此，中资企业必须警惕在对美国直接投资过程中，可能在投资标准、环保要求、补贴条件等方面遭受对华指向性门槛，迫使我国企业向美国进行技术转让，使中资企业陷入“技财两空”的政策陷阱。与此同时，外资企业可能因关税成本与地缘政治风险加速“技术选边站”，进一步削弱我国在全球人工智能供应链的话语权。更深层风险在于全球供应链碎片化趋势加剧，欧盟与日韩等国已开始效仿美国政策，将人工智能列为战略性产业并强化本土供应链培育，这将推动全球产业链供应链加速向本土化收缩，导致技术标准碎片化与全球创新协同网络弱化。长期来看，这种趋势可能重塑全球技术竞争格局，我国需警惕由此引发的供应链韧性下降、技术生态割裂及国际市场份额流失等系统性风险。
三、对重点领域和关键环节加大政策支持力度
习近平总书记强调，人工智能作为新技术新领域，政策支持很重要。要综合运用知识产权、财政税收、政府采购、设施开放等政策，做好科技金融文章。推进人工智能全学段教育和全社会通识教育，源源不断培养高素质人才。完善人工智能科研保障、职业支持和人才评价机制，为各类人才施展才华搭建平台、创造条件。
(一)强化超大规模市场优势，提升人工智能产业链自主性。一是扩大内需推动人工智能各领域产业链完整性与经济性“双升级”。充分挖掘本土市场需求潜力，特别是在智能网联汽车、低空飞行器、人形机器人等关键领域，以强大内需拉动上述行业产业链持续升级，构建完整性更强、经济性更优、自主可控度更高的产业链供应链体系。二是依托国内多样化应用场景，建立国家级人工智能技术验证与标准制定平台，开放复杂场景数据资源，加速技术迭代与产品优化。支持头部企业牵头组建“人工智能创新联合体”，通过“行业需求清单+技术攻关清单”联动机制，整合算力、数据、人才资源，形成从研发到应用的全链条自主可控能力。三是完善国内产业协同，引导东部地区聚焦算法优化与场景应用，中西部依托“东数西算”工程布局算力枢纽与绿色数据中心，形成研发、算力与制造的分工协作体系。通过跨区域产业链联盟实现资源调配，破解算力分布不均与重复建设问题，推动芯片、算法、数据资源的协同共享，全面提升产业链完整性与自主可控能力。
(二)深化核心技术攻关，加速国产化替代进程。一是聚焦关键领域，实施重点技术攻坚。推动国家级科研力量牵头组建重点实验室,聚焦人工智能前沿领域，突破算法框架、训练数据集等核心技术瓶颈，通过“揭榜挂帅”“赛马机制”等政策工具引导社会资本投向基础研究，联合科研机构与企业组建重点实验室，加速算法框架、训练数据集等核心技术研发。同时，依托开源社区生态降低技术门槛，鼓励企业基于开源工具二次开发。二是加快推进国产化替代，构建自主可控产业体系。以国产替代与内需驱动为核心突破口，通过政策引导与财政支持，推动国产算力基础设施在数据中心、智能终端等领域的规模化应用，同步深化国家重大工程布局，例如依托区域算力枢纽建设，优先采用国产服务器、存储设备及操作系统。三是深化产业链生态共建，强化协同创新能力。推动芯片、操作系统、应用软件等上下游企业组建产业联盟，建立跨区域算力网络与资源共享平台，构建“基础研究一技术攻关—产业应用”全链条创新体系。结合行业应用场景，支持企业联合高校组建产业创新联盟，围绕工业、医疗、交通等重点领域开展国产化技术示范应用，加速技术与需求的深度适配。
(三)从国家战略层面高度重视保护科技人才安全。将顶尖科学家等科技人才保护上升至国家战略层面，纳入国家长期发展规划之中，形成系统性、持续性的政策框架。借鉴引回“两弹一星”功勋科学家等历史经验，制定更具吸引力的人才回归计划，加大海外顶尖专家引回力度。建立科技人才保护的专项法律法规，加强对科技人才特别是顶尖科学家的知识产权保护、个人隐私权、人身安全保障等方面的权益保护，确保他们在面临国际制裁和不公正对待时能够有法可依、有据可循。成立公安、司法、外交等多部门联动的专门危机管理小组，负责统筹协调科技人才保护工作，并针对可能面临的国际制裁、安全威胁、恶意对待等情况，提前制定详细的应急预案，确保迅速有效地做出反应。
(四)促进科技、产业、金融三者良性循环。产业革命始于科技创新，成于金融创新，兴于实业创新。产业在变革，金融要适配新一轮的产业革命，也需要与之匹配的金融创新和金融变革。只有适应和适配产业变革的节奏，金融才能更好地支持实体经济。做好科技金融这篇大文章，是金融服务实体经济高质量发展的重要着力点，也是深化金融供给侧结构性改革的重要内容。要加强金融科技基础制度建设，健全激励约束机制，推动金融机构和金融市场全面提升金融服务科技能力、强度和水平，精准支持国家重大科技任务、科技型企业培育发展等重点领域。要加强顶层设计和政策供给，为科技型企业提供全链条、全生命周期的金融服务，特别是将支持初创期科技型企业融资作为重中之重。充分发挥中小企业在人工智能创新方面决策灵活、试错成本低、深耕细分领域等独特优势，加快推进“人工智能+中小企业”，落实中小企业数字化赋能专项行动方案，完善中小企业科技创新的政策支持和市场环境，持续培育一批人工智能领域的专精特新中小企业。
(五)组建人工智能发展局等专业机构加快人工智能发展。人工智能作为当前国际科技竞争的关键领域，建议成立促进人工智能发展的高水平高规格专业机构，如人工智能发展局等，加强顶层设计、强化组织协调，更好推进人工智能快速发展。此外，从数据信息安全和资源配置效率的角度出发，建议在国家层面推进通用大模型建设，面向行业、消费者的中端大模型则交给市场开发。加快推进数据资源“入表”工作，提升企业数据资产意识，激活数据市场供需主体的积极性，增强数据流通意愿，显化数据资源价值，减少“死数据”。同时，通过数据资源入表机制有效带动数据采集、清洗、标注、评价、资产评估等数据服务业发展，激发数字经济发展活力。同时，进一步加强区域人工智能自主创新发展，在金融领域推进监管沙盒模式探索，通过设立区域示范区、试验区等模式，给予地方发展更多自主权，不断开拓人工智能应用领域的广阔空间。
四、深化改革开放是人工智能发展当务之急
改革是人工智能高质量发展的重要推动力。人工智能前沿技术的突破和应用乃至全球合作，离不开经济体制和科技体制改革创新。只有以改革为动力，开放为引领，消除各类信息壁垒，破除体制机制障碍，才有可能实现人工智能发展系统性战略布局，推动科技自立自强，贡献“中国方案”。
(一)构建与人工智能发展相匹配的经济体制。人工智能正以其强大的赋能效应，深刻变革传统经济范式，对现有经济体制的适应性提出了迫切要求。若制度创新跟不上技术发展的步伐，不仅会制约人工智能潜能的充分释放，更可能错失塑造国家竞争新优势、培育经济社会发展新动能的宝贵窗口期。人工智能通过重塑产业形态、加速创新迭代、提升生产效率，全面冲击着原有的产业发展机制、创新生态系统和资源配置模式。首先，原有的产业政策和管理模式需进行适应性调整，应推动产业政策重心从过去的选择性扶持特定企业或技术路线，向营造公平开放的市场环境、提供普惠性赋能服务转变。其次，基于人工智能赋能科学研究的未来趋势，深化科技体制机制改革。改革现有科研项目管理和评价机制，克服“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”的倾向，更加注重原始创新、解决实际问题的能力以及成果转化应用价值，设立面向人工智能基础理论和前沿算法的长期稳定支持机制。再次，深化要素市场化配置改革应当加速。核心在于加快构建数据基础制度体系，落实好中共中央、国务院发布的“数据二十条”等文件精神,探索建立数据产权制度，明确数据生产、流通、使用各环节参与方的权利和责任。
(二)构建更具包容性和适应性的社会体制。人工智能技术的广泛渗透，不仅重塑经济形态，也深刻触及社会结构、伦理规范和个体生活，对现有社会体制的包容性与适应性提出了强烈的变革要求。第一，人工智能冲击就业结构与技能需求，亟需构建面向未来的教育培训与社会保障新体系。世界经济论坛预测，到2027年，人工智能技术将取代8500万个工作岗位，创造9700万个新岗位，67%的技能需求将发生变化。深化教育体制改革，将人工智能素养和计算思维系统性地纳入从基础教育到高等教育的全过程。建立覆盖全民、贯穿终身的职业技能培训和再培训公共服务体系，特别要关注小型语言模型(SLMs)和人工智能体广泛采用带来的新技能需求。探索建立更加灵活、更具韧性的保障模式，以适应平台就业、零工经济等新就业形态。第二，人工智能带来伦理挑战与安全风险，亟需健全伦理规范、法律法规与风险防范新机制。我国已初步构建政策法规框架，未来需进一步完善人工智能伦理审查标准、风险评估指南和技术安全规范。第三，人工智能可能加剧或弥合数字鸿沟，亟需完善数字普惠与公平发展保障机制。应加大对欠发达地区、农村地区数字基础设施建设的投入，推动优质教育、医疗等公共服务资源通过人工智能技术向基层延伸，大力开展全民数字素养与技能提升行动。
(三)构建更加智慧高效的国家治理体系。人工智能为提升国家治理体系和治理能力现代化水平提供了前所未有的技术支撑，也对政府自身的治理理念、治理工具和治理体制提出了深刻变革的要求。此外，美国在人工智能领域重发展、轻监管，以技术创新和产业发展为优先级，尤其特朗普2.0政府上台后更为宽松。从国际竞争视角也要求我国在监管中更加包容审慎，营造更加良好的发展环境和市场环境，以提升人工智能技术和产业的国际竞争力。一方面人工智能提升政府效能与决策水平，亟需建立健全政府数字化、智能化转型协同机制。深化“数字政府”改革，构建新治理机制，建立跨部门、跨层级的数据共享开放标准与协同工作机制。应深化营商环境改革，将人工智能技术深度嵌入政务服务全流程，推动流程再造和模式创新。要加强公务员队伍的人工智能素养和应用能力建设，培养复合型人才。要探索建立基于大数据的政策仿真实验室和效果评估平台。同时，必须高度重视政府应用人工智能过程中的规范性和安全性，完善相关管理制度和监督机制。另一方面人工智能带来新型监管挑战，亟需构建敏捷协同、穿透有效的现代监管新体制。要探索建立国家层面统一领导、跨部门高效协同的监管协调机制，整合网信、工信、科技、市场监管等部门的力量，可考虑设立国家人工智能发展管理局或国家人工智能治理委员会等机构。应大力推广“监管沙盒”、合规科技、风险评估、算法备案等敏捷治理工具，在严守安全底线的前提下，为创新留出空间。要提升监管的专业化、智能化水平，利用人工智能技术赋能监管本身，实现对风险的动态监测、精准识别和快速响应，形成政府、行业、企业、学界、公民等多元主体协同共治的格局。
(四)推动构建更加开放包容的国际合作生态。积极推动建立全球范围内的人工智能治理机制，支持联合国发挥主渠道作用，加强南北合作和南南合作，提升发展中国家的代表性和发言权。一是推动提升国际贸易投资便利度。与共建“一带一路”、《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)等平台成员国双向简化海关手续、降低贸易壁垒，提高贸易通关效率;加强与成员国在知识产权保护、电子商务、竞争政策等领域的规则合作;充分利用RCEP关税减让和原产地规则等优惠政策，鼓励企业扩大区域内贸易;积极参与区域贸易规则、技术标准、检验检疫等方面的制定和协调，推动我国标准与国际标准的对接，提高我国在区域供应链中的话语权。二是采取以第三国为主场的多边合作策略，借助新加坡、波兰、塞尔维亚、巴西、阿根廷等友好立场的国家和地区开展国际学术交流和科研合作，鼓励民间外交等多元化交往方式，增强国际科研交流的多样性和包容性。三是充分利用联合国教科文组织、世界卫生组织等国际科技组织和平台，主动参与科技伦理、数据安全、知识产权保护等国际规则制定，确保这些规则的对华公平性和合理性。
我会会长彭森出席座谈会并讲话。我会常务副会长兼秘书长赵艾主持座谈会。工业信息化部赛迪研究院党委副书记、院长张立，工业信息化部中小企业发展促进中心主任翁啟文，北京交通大学国家经济安全研究院副院长宋光，赛迪研究院无线电研究所所长蒲松涛及国内人工智能头部企业负责人等专家出席座谈会并发言。中国经济体制改革杂志社总编辑刘学军及我会科研部、体改杂志社有关人员出席座谈会。
(中国经济体制改革研究会南储鑫、倪君等整理)
