导读：五年规划，这是独属于中国的发展密码，它像一条神奇的纽带，将国家发展的宏大叙事与百姓个体的柴米油盐紧密相连。站在“十五五”这个标定的序号前眺望，未来五年将在社会主义现代化新征程上描画怎样的画卷?新的治国理政“战略蓝图”将怎样引领发展航向?经济社会发展成果如何惠及百姓现实生活?带着对新一轮五年规划的好奇，本刊记者在清华大学中国发展规划研究院会议室，对该院院长助理李治进行了专访。
回顾：中国之治的必然选择
记者：李老师好，感谢您接受采访。今年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋篇布局之年。从历史上看，1953年至今，我国先后编制落实了14个五年规划，推动我国实现了从一穷二白到繁荣富强的伟大飞跃。从国际上看，长期坚持以规划的方式谋求发展的国家比较罕见。您作为发展规划的研究专家，能否谈谈您对发展规划重要性、科学性的理解，以及蕴含其中重要的方法论?
李治：发展规划对我们国家发展而言起到了战略导向作用。习近平总书记在4月30日召开的部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈上强调：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”此前也曾指出：“科学编制并有效实施国家发展规划，有利于保持国家战略连续性稳定性，集中力量办大事，确保一张蓝图绘到底。”从实践中看，我们对发展规划重要性、科学性的理解经历了逐步摸索的过程。如你所说，1953年我国就开始了“一五”计划。直至2006年，为适应我国经济发展模式由计划经济向中国特色社会主义市场经济转换的需要，同时承续建国以来我国在实践中摸索出的一系列适应中国国情的宏观调控方式和经济社会管理手段，从“十一五”开始将其改为发展规划，在实施过程中逐步使其更加科学化、体系化，逐步成为独具特色的中国式宏观经济治理方式之一。
从实践中所取得的成绩看，可以说发展规划引领了我国社会主义现代化建设的进程，也将在未来引领推进中国式现代化。与其他很多发展中国家相比，中国经济的发展进程具有鲜明的中国特色，发展脉络一以贯之。从“一五”时期到现在，国民经济先后经历了战后恢复、建设追赶、改革开放之后的模仿和并行、本世纪头十年的赶超、“十四五”时期的转型，经济总量从世界的第六第七一直追到超四过三，现在成为全球第二大经济体，在这一过程中，发展规划起到了方向性的引领作用，同时保持了每一个阶段的稳定节奏和前后衔接，可以称之发展的“指南针”或者“定盘星”。最近，全国人大正在审议《国家发展规划法》，将为在法治轨道上科学编制和有效实施国家发展规划提供法律和制度层面的支撑。
规划本身是一种政策文件，同时也是一个重要的顶层设计，里面所有的目标设定都有非常深层的战略考虑，经过了科学的测算和推导。比如我们将GDP增速预设为5%，是基于对经济增长潜力的深入分析做出的目标设定。此外发展目标还具有激励作用，某种程度上有“自我实现”效应。目标一旦设定之后，就可以凝聚各方合力、激发各方动力去推动规划目标的实现，集中力量办大事，这也是中国体制优势的体现。中国的历史条件、自然条件、制度条件，都比较适合使用发展规划这种工具，因此能够取得举世瞩目的发展成就。
近年来，发展规划的工具性、战略性和政策价值正在被逐渐挖掘出来，不断引领中国发展行稳致远。例如，我们正在考虑使用人工智能方法对发展规划的场景进行模拟，对政策目标效果进行推演和预测，辅助开展自动规划任务。未来，作为一种治国理政的重要工具，发展规划的价值还值得继续进行深度研究，不断完善其作用和功能。
记者：回顾“十四五”，面对复杂严峻的国际、国内环境，我国高质量发展仍然取得新突破，规划期初制定的主要宏观经济目标应能如期达成。对“十四五”规划执行情况，您认为应如何评价?有哪些特别值得强调的成就?哪些领域长期结构性问题尚未解决?
李治：可以这么讲，“十四五”这五年在整个发展规划体系以及整个国家发展历程中都是比较特殊的一个时期，是从疫情开始的，疫情的最大影响实际就是在“十四五”的头两年，一些地方最初设定的发展目标没有预料到疫情的影响，因而面临较大的困难;但从另一个角度看，情况越困难，现在取得的成绩越来之不易，越值得大书特书。“十四五”期间最重要的发展成果是实现了第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会。我们成功打赢了脱贫攻坚战，消除了绝对贫困;生态环境持续改善，美丽中国建设全面推进;金融系统经受住房地产下行冲击，整体保持稳健。经济发展既有量的增长又有质的提升，从量上说2024年GDP规模首次突破130万亿元，这五年保持了稳定的增长速度;从质上说实现了生产力的跃升，特别是制造业，不仅表现出强大的韧性、强劲的国际竞争力，全球产业布局也进一步加强，产业链供应链更加体系化。近期特朗普政府胡乱挥舞“对等关税”大棒，试图通过高关税扭曲现有产业链分工、促使制造业回流美国，但真正施行后就发现无法与中国完全“脱钩”，这种体系性的颠覆是不现实的。在民生领域，前面讲的脱贫和环境改善，让老百姓切实受益其中，此外社会治安管理水平显著提升，平安中国建设高水平推进，与部分国家的战乱纷争以及治安恶化形成鲜明对比。在教育科技领域，基础研究备受重视，创新科技成果频出，人工智能迎来爆发式发展，瞄准未来的竞争力优势正在逐步形成。
当然，也需要看到一些结构性问题仍然存在，最突出的就是投资消费牵引增长的机制还需要逐步完善。投资方面，当前投资拉动增长的边际效用减弱，投的多但是见效慢，扩大有效益的投资、提高投资效益成为当务之急。消费方面，人口总量下降、生育率下降是“十四五”期间出现的新现象，不仅影响当下消费，也影响对未来的预期，比如房地产转入下行阶段与这一点有很大的关系，这些都是长期影响。生产力方面，面临一些关键技术的“卡脖子”问题，需要自主自强实现技术的紧跟和超越。国内国际双循环方面，逆全球化趋势渐显，全球贸易格局发生深刻变化，中国如何在这种变化中平衡与国际合作伙伴和竞争对手的关系，是一个长期的问题;随着外需对于国内产能的消化可能趋弱，更加需要扩大内需防范产能过剩压力，如何有效畅通国内大循环是一个挑战，当前正在推进的全国统一大市场建设、市场准入负面清单动态调整，以及宏观调控的细节性微调，都是为了全面推动我国市场由大到强转变。
还有一个重要的结构性问题，就是金融体系和实体经济的配合。贸易战的冲突博弈未来有可能延伸至金融领域，引发新的问题，比如去年四季度以来一系列密集的财政和货币政策出台，M2规模显著增加，未来是否会带来通胀风险和汇率风险?通过货币政策进行宏观调控的方法和工具如何进行适应性变化?这也是需要解决的结构性问题。
研判：时空坐标的精准落点
记者：刚才提到特朗普政府发起的所谓“对等关税”，不仅对全球产业链贸易链造成严重冲击，也给全球秩序和治理结构带来影响。这似乎预示“十五五”将在历史进程中占据特殊的位置。在您看来，如果从中华民族伟大复兴的长期视角看，“十五五”的历史方位与战略意义是什么?
李治：外部环境的复杂变化，导致未来中国的崛起和外部的遏制并存，会形成一种比较复杂的斗争局面。“十五五”是一个承前启后的阶段，对于实现第二个百年奋斗目标而言非常关键。党的十九大提出到2035年基本实现社会主义现代化，“十四五”规划出台时同步发布了2035年远景目标，2026～2030年这个“十五五”阶段，是为实现2035年远景目标打基础的，从这个时点再向前一步到本世纪中叶，要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，也就是实现第二个百年奋斗目标。如果2035年远景目标能够达成，就能够在未来15年以比较稳的趋势实现第二个百年奋斗目标。因此从现在到2035年，是一个博弈的决胜期，要形成明确的发展态势，外部的打压和遏制无法阻挡中国崛起的趋势，让其他国家在事实上接受中国的崛起，这一时期可以称之为战略博弈趋势的确定期，或者说是战略格局的塑型期，是非常关键的一个时期。由此，“十五五”期间，我们必须要找到明确的思路、方法、政策，来有力应对外部环境压力，以中国式现代化特别是国家治理体系和治理能力的现代化引领未来发展道路。
本刊记者：2024年中央经济工作会议提出，要准确把握世情国情党情社情，加强战略谋划，制定好中央“十五五”规划建议。正如刚才提到的，“十五五”期间我国经济发展面临的外部环境正在发生深刻变化，内部同样也要面对发展动能转换、发展模式转型的重大转变。您认为当前世情国情党情社情特别值得关注的趋势性发展变化有哪些?会带来怎样的发展机遇与挑战?
李治：从世情来看，整个外部环境面临更大不确定性，战略环境、产业环境更加复杂，逆全球化趋势显现，比如美国延续对中国的遏制意图，人为推动产业链重构，无论是共和党还是民主党执政都没有改变对中国的压制，这一点和过去十年是不一样的。特朗普第一任期我们还可以通过灵活应变、谈判技巧争取一些缓和空间，但现在就是真的硬碰硬，当然我们无惧贸易脱钩，面对打压更加有反制的底气。其中，在金融领域，我们应当研究如何使金融在保持稳定的前提下，发挥战略博弈工具的功能，例如，是否可以在国债、汇率等方面采取一些举措，进行战略性博弈。
从国情来看，也就是从内部看，我们面临着生产要素的显著变化。首先是前面提到的人口结构变化，少子化愈加明显、老龄化提前到来，传统人口红利正在减退。资本方面，外部资本呈下降趋势，内循环中M2规模的增加可能带来金融风险。土地方面，新型城镇化、战略腹地建设、城市更新等等国家战略的实施，对土地资源的平衡需要考量。技术方面，“人工智能+”如何赋能千行百业发展，特别是在不同区域和不同行业间还存在代际落差的情况下。从这四个生产要素角度去看，当前我国面临更复杂的情况。
从党情社情看，国家治理体系治理能力的现代化正处在制度形成期，需要进行一些重大的制度设计，比如完成脱贫攻坚之后如何推进实现共同富裕?这就需要把我国建设成为一个民生强国，未来要把发展重点放在民生领域。比如金融，应当在做好“五篇大文章”之外，系统性地发展“民生金融”，让老百姓充分享受到经济社会发展成果，敢于花钱，有底气花钱。以人民为中心是我们的根本政治立场，解决好老百姓最关心最直接最现实的利益问题，比如教育、医疗、养老等，不单要政府加大投入，还要发挥政府投资的乘数效应，撬动企业在民生领域的投资。
上面这些趋势性变化会带来新的机遇和挑战，需要找到新的发展路径。比如就业，解决就业问题其实并非单纯地创造就业，西方话语体系里讲就业的核心是创造就业岗位，但是从经济学的本质来讲，就业问题的核心是资源配置问题，资源配置到哪里，哪里就会增加新的就业机会。当前西部和东北地区都面临人口流失问题，如果能够在这些地区进行合理的资源配置，设计好顺畅的政策扶持路径或者可持续的资金投入，就能够慢慢培养起来新的就业岗位，吸引年轻人回流。
谋划：驱动发展的核心动能
记者：近日习近平总书记在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，强调了一项战略部署——因地制宜发展新质生产力。回顾“十三五”“十四五”，创新始终是规划的重点任务。此次总书记特别强调“要将因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置”，您理解这其中有什么特殊的涵义?这将对“十五五”整体规划起到什么样的作用?可能谋划哪些重点方向和怎样的实施路径?
李治：总书记强调“因地制宜发展新质生产力”，这里面有一些特殊的考虑。“新质生产力”刚刚提出来时，各地争先恐后上马类似的项目，比如机器人、算力中心、新能源等等，容易出现趋同化、泡沫化。此后中央提出因地制宜发展新质生产力，引导各地依据不同地区的资源禀赋、历史基础、发展水平谋划和布局不同重点产业。比如内蒙古风能资源丰富，风电优势显著，可以建设算力中心，东部和南部沿海地区工业规模大，相应耗电量大，可能就不适合建设大型算力中心。
从前期的研究来看，“十五五”规划要把因地制宜发展新质生产力作为优化生产力布局的重要基础性工作。我国地域广阔，自然资源禀赋分布不均，工业制造业层级和水平差异较大，既有高端制造业，也有基础手工业。发展新质生产力要与战略腹地建设和关键产业备份工作紧密衔接，从整体提升制造体系战略韧性的角度考虑保持各种工业门类齐全的战略价值。根据国家区域发展战略宏观构想，统筹推进一些重大项目在中西部地区的布局。针对人工智能等技术的快速发展导致部分产业出现技术替代就业现象，要进一步发挥传统制造业作为就业蓄水池的作用，通盘考虑地方经济发展特点和产业比较优势，不一味追求产业高端化，而应充分考虑地方财力和就业负效应，综合研判“十五五”产业重点方向。要针对如何因地制宜有重点地发展新质生产力开展专题性研究，充分发挥各地方优势特色，使新质生产力真正发挥平衡经济社会发展和保持社会稳定的综合效应。
现在各地在发展新质生产力方面还处在探索阶段，特别是在县域层面，要积极推动企业拥抱新质生产力，统筹更多政策、资金向县域倾斜下沉，为县域经济创新发展拓展潜力。县域层面发展新质生产力，可以在不同县域先进行小规模的尝试，探索出适合西部、中部、东部、沿海等不同区域特点的产业，试点成功之后再进行推广。未来在“十五五”期间，应该重点关注县城更新、县域创新和县治革新，特别是吸引青年人到社区、到乡镇去寻找创新的场景和机遇，真正将发展新质生产力的目标落到实处，带来人民生活水平的真正提升。
本刊记者：讲到这里，有一个规划可能需要给予更多重视，就是国土空间规划，怎样理解国土空间规划对于不同地区开发建设活动的指导作用?
李治：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。党的二十届三中全会指出：“发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。”这四个规划是三级四类，分别有明确的分工，那么为什么国土空间规划是基础?因为所有的发展规划都是要落地的，要有区块和空间的划分和匹配，不同地区发展什么样的产业，首先要看国土资源有没有落地空间。
从金融的角度讲，未来可以研究在资本和土地两个要素之间创新一些联动方式，比如，可以探索城乡之间金融要素的数字化联动，也可以对金融资源的流动路径进行科学设计，突出金融作为区域规划的配套属性，对所规划的产业区域设计特殊的金融扶持政策。
建言：政策应对的优化适配
记者：为了实现发展蓝图，需要处理好发展与安全、短期和长期、内部与外部等复杂关系。从当前形势看，未来五年将是扩大内需和高水平对外开放同步推进的五年，也是构建双循环发展格局关键的五年。对此，您认为需要采取哪些政策来应对?重点突破哪些难题?从哪些方面发力?
李治：构建双循环发展格局问题，目前看最重要的是提振消费。关于消费疲弱，有些人认为是老百姓有钱不愿意花，但有些老百姓反映是没钱消费，这两个问题都存在，体现在不同的百姓群体里面，这也是共同富裕要破解的核心问题。需要通过进一步全面深化改革，规范收入分配秩序和财富积累机制，缩小不同群体的收入差异，引导百姓对未来收入保持良好预期。这里面还存在深层次的结构性矛盾，比如分配机制的不平衡，按要素分配还是按劳动分配是可以去科学设计和调节的，需要构建协调配套的收入分配制度体系。调节收入分配可以采用税收等再分配手段，也可以采公益慈善等第三次分配手段，但这些手段都停留在“术”的层面，如何从“道”的层面触及收入分配的本质，还需要优化完善商品或服务的市场价格形成机制，健全要素参与分配政策制度，劳动、资本、土地、技术、管理、数据等生产要素都能够由市场评价贡献，按贡献决定报酬。当然，这个过程中对于一些特殊人群需要给予政策的扶持，留出就业缓冲的时间，需要通过国家福利或者社会保障的方式为他们的基本生活兜底，还要鼓励企业来积极履行社会责任。
关于重点突破哪些难题，破除地方保护主义尤为需要关注。当然，从地方政府自身角度来看，当地一些产业确实关系到民生发展以及考核指标，有本能的动机去设置地方保护政策。对于公共政策研究者而言，我们也希望能够通过制度性设计，克服掉人性中的趋利避害这种本能。因此未来推进全国统一大市场建设，鼓励地方政府主动打开本地市场，可以在“十五五”规划的指标设计方面加以引导，例如构建统一大市场指标体系，设置地方贡献度、区域合作度等能够衡量市场开放程度的指标，去衡量区域之间的物流通畅程度、共享经济水平等。
本刊记者：金融既是重要的战略资源，自身也是改革的重点领域。“十五五”期间，中国金融业如何找准自身在发展规划中的定位和改革方向?如何在服务规划实施的同时，实现自身发展?其中，大型商业银行如何将自身的战略发展融入国家的整体发展规划?
李治：考量“十五五”期间金融业的定位和自身发展，需要了解做规划最重要的关注点有两个，一是目标，二是项目，资金跟着项目走，项目跟着目标走。“十五五”时期，金融必须继续坚持服务实体经济的根本宗旨，这是毋庸置疑的;与此同时，应当明确构建中国特色现代金融体系的具体目标。过去金融的现代化总是对照西方标准，但其实现在中国金融已经在不少方面处于世界领先位置，比如移动支付工具的应用，就是支付手段的现代化。但是与国外相比，我们金融创新的现代化或者说金融理念的现代化还存在差距。在安全和创新之间，我们可能还需要再放开一点步子。“十四五”及之前，中国在金融领域保持了稳定发展，没有发生系统性风险，这一成果要充分肯定。但另一方面我们要看到，中国金融体量已经大幅跃升，在守住不发生系统性风险的同时，面向未来开拓创新的脚步亦不能停止。有了体量的支撑，有了较为完善的体系，有了宽阔的国际视野，有了足够的国际布局，中国金融业可以通过积极的金融创新去提升国际话语权，要积极参与国际标准制定，扎实推进人民币国际化，大型商业银行可以在其中发挥先锋作用。
未来如果金融要做规划，从指标引领的角度来讲，需要设计一套比较灵活的指标，数量不必太多，同时确定几个重点工程或者重点项目，比如支付体系现代化工程、人民币国际化工程等等，以此引导商业银行特别是大型商业银行去研究、推进、落实。同时设计好对基层创新的支持，包括设计一定的容错机制。考虑到金融市场变化快、波动大，制定细致的金融规划难度较大，但是政策性和方向性的内容要有，这是未来五年金融改革的方向性依据，也会对大型金融机构的发展产生更强的政策引导和战略导向作用。
