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高培勇:如何理解和把握“要谋划新一轮财税体制改革”

时间:2024-02-02 13:29 来源: 世界金融论坛 作者:高培勇

  各位嘉宾上午好!围绕着今天的会议主题,我想就如何理解和把握“要谋划新一轮财税体制改革”和大家分享一些看法。“要谋划新一轮财税体制改革”是中央经济工作会议公报当中的原话,这样一段话出现在中央经济工作会的公报当中,我理解它是一个既非同寻常又需要我们深刻理解和把握的一个重要的战略部署。我之所以说非同寻常,是因为大家都知道,中央经济工作会议的主要任务历来是两条,一是总结上一年度的经济工作,二是部署下一年度的经济工作。在一个年度性的、以经济议题为主的中央经济工作会议上,提出要谋划新一轮的财税体制改革,而不是就某些具体的改革内容做部署。我的印象当中这是改革开放40多年来的第一次。之所以说需要深刻地理解和把握,我们都知道,财税体制是国家治理的基础和重要支柱,它的变化、它的改革,哪怕是极小的改革、变化,都会牵动着经济社会的发展全局。

  新一轮财税体制改革的启动,将会对中国的高质量发展和中国式现代化建设,以及全面建设社会主义现代化国家新征程,产生广泛而深刻的影响。围绕这样一个非常重要的战略部署,我想有三个方面的问题,我们需要回答。第一个问题,为什么要谋划新一轮财税体制改革?也可以把它引申一句话:为什么在中央经济工作会议上提出,要谋划新一轮的财税体制改革?就是它的背景究竟是什么?大家仔细地学习中央经济工作会议的公报,有一句话非常重要,那就是当前我国经济恢复仍处在关键阶段。可以做这样的理解,也就是说,要谋划新一轮财税体制改革是在我国经济恢复处在关键阶段而做出的一项非常重大的战略部署。

  我们都知道从去年以来,以疫情防控转段为标志,中国经济进入了疫后的恢复阶段,到今天大体上有一年的时间已经过去了。经济恢复阶段所面临的重要任务,我们也都说得非常清楚,那就是巩固和增强经济回升向好态势,持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。这一年来的经济恢复进程,其实一直在提醒我们,它不仅和我们此前的预期不一样,也和我们过去经历的经济恢复历程不一样,它是具有非常显著的特征的。这个显著的特征是什么呢?应当说和我们在经济恢复进程当中遇到的困难挑战直接相关。2021年的中央经济工作会议,我们把困难挑战归结为三重压力,这次中央经济工作会议又把困难挑战归纳为六个方面,其中包括需求不足、社会预期偏弱等等这些,大家在公报中能找到。

  无论提出生存压力,还是提出六个方面的困难挑战,我们需要回答一个问题,它们之间是平行关系,还是其间具有内在逻辑关系?平行关系的话,解决办法肯定是多措并举。如果其间有内在逻辑,我们就要牵牛鼻子抓主要矛盾。现在看起来,经过过滤、经过分类,经过多次的研讨,大家逐渐达成一个共识,说其间是有主要矛盾,或者说矛盾的主要方面。这个主要的矛盾和矛盾主要方面是什么呢?就是预期问题、信心问题。这个我看在很多场合大家都能达成共识。

  预期问题和信心问题是当前我们遇到的困难、挑战当中的主要矛盾或者是叫做矛盾的主要方面。很多事情表面上看起来是需求问题,其背后是预期问题,表面上看起来是供给问题,其背后是预期问题,表面上看起来是消费问题、投资问题,其背后还是预期问题、信心问题。所以,如果说我们能够在信心和预期这样一个主要矛盾和矛盾主要方面能够达成共识的话,我想这个意义就是非同小可的。那就意味着什么呢?意味着我们有关推动经济恢复的举措要围着预期和信心问题而转,奔着解决预期和信心问题而去。这真的是非常重要,就是如何来解决社会预期偏弱的问题是我们当下工作最重要的着力点。

  那就问题来了,我们所能动用的手段是什么?动用举措是什么?大的就两条,一条是政策。不可否认,一定要让宏观政策在经济当中发挥支撑作用。另外一手就是改革,两个方面相比,有一件事我想大家也能达成共识,那就是政策的作用终归是有限的,搞不好量大了,还会留下种种后遗症。所以在信心和预期面前,在社会预期偏弱这个主要矛盾和矛盾主要方面面前,根本之计就是深化改革。

  请大家特别注意中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革的引进,那是在部署2024年经济方面重点工作那一块提出的,要深化重点领域改革,要谋划进一步全面深化改革重大举措,为推动高质量发展,加快中国式现代化建设,持续注入强大动力,在后边又提了若干项,然后在这里边就有一项,要谋划新一轮财税体制改革。也就是说它和经济恢复处在关键阶段,我们抓主要矛盾和矛盾的主要方面直接相关,这是经济恢复工作当中的一个重头戏。我们都理解只有居民和企业的信心增强了、预期稳定了,消费需求和投资需求不足的矛盾和问题才可随之减轻,源自需求和供给两翼的矛盾和问题才可随之化解,而巩固和增强经济的回升向好态势才会坚实基础和保障。这是要回答的第一个问题。

  第二个要回答的问题,就是为什么要在重点领域改革当中列入并且突出新一轮财税体制改革?我想这也是非常重要的需要回答的一个问题。以改革促发展,这是我们在过去的40多年当中走出的一条基本轨迹。中国经济之所以能够在改革开放的40多年当中保持快速发展的这种势头,其中一个非常重要的原因,也是一个重要的历史经验,就是我们始终不断地实施改革。

  所以在今天,改革是个非常重要的议题。经常会遇到的问题是,大家提出的问题是,就是为什么在重点领域的改革当中,特别突出了新一轮的财税体制改革?为什么在改革当中特别强调财税体制改革?我们说这和过去40多年当中,我们所走出的改革开放的历史轨迹,或叫历史的规律是直接相关的。我们不妨回顾一下改革开放40多年的历程,大家记得当改革刚刚启动的时候,我们实施的是什么样的改革?是以什么为主线的改革?我们把它归结为放权、让利的改革,也就是十一届三中全会。放权大家进一步问放的什么权,回过头去翻一翻历史文献就会发现,放的主要是财权,给企业放财权、给地方政府放财权、给农村放财权。让的什么利?让的就是财政上的这个税收、利润,如此等等。也就是说我们是以财政上的放权、让利,为全面的改革开放铺路搭桥,这是第一轮的改革。

  紧接着大家再回顾进入90年代党的十四大提出,要建设社会主义市场经济体制,所以我们改革重点由放权让利走向制度创新的时候,又是以什么开道的?那是1994年的财税体制改革,92年召开的党的十四大,93年这一年就在谋划改革的方案,94年的1月1日就正式推出了财税体制改革。也就是说当时的财税体制改革的方案,就是制度创新的一个样板。那么这是第二轮。

  第三轮改革,那就要说2013年的十八届三中全会所推出的全面深化改革。全面深化改革大家知道,它的改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,以国家治理现代化作为总目标的全面深化改革,该从何处起步?从何处着手?大家立刻就能想到我们财政领域耳熟能详的一句话,财政是国家治理的基础和重要支柱。我想说这样一个判断是在全面深化改革的背景条件下提出的,所以全面深化改革必须从基础入手,从搭建支柱入手,因此在十八届三中全会之后,2014年所推出的第一个全面深化改革的总体方案是财税体制改革的总体方案。那么这些都是我们今天可以总结、可以回顾、可以深化到规律层面加以认识。

  那么当前的中国又处在了一个新的历史阶段,我们有时候说新的历史起点,这个新的历史阶段、新的历史起点就是要全面建设社会主义现代化国家。那么当前的重要任务中央经济工作会议明确指出,就是要推动高质量发展,加快中国式现代化建设。如何为推动高质量发展,加快中国式现代化建设注入强大的动力,是我们在深化重点领域改革当中遇到的问题。你说路径依赖也好、你说历史的经验也罢,我们要意识到深化重点领域的改革还是要从深化财税体制改革入手,而这个财税体制改革绝不是零敲碎打的,也不是直接针对某一方面的,而是一个系统性的变革。所以才会在今天这样一个时点上提出,谋划新一轮财税体制改革,这样一个非常重要的问题。

  第三个需要回答的问题是,新一轮的财税体制改革的起点在哪里?都要改什么?我们说要用心体会中央经济工作会议当中涉及改革的两个关键词,一个叫“进一步”那是叫做进一步深化,进一步全面深化改革的重大举措。新一轮说的是新一轮财税体制改革。从这个字里行间,我的体会就是,它一定要站在中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定当中所涉及的财税体制改革的肩膀之上,进一步全面深化改革,那就十年前通过的全面深化改革的若干重大决定要进一步站在肩膀之上。新一轮自然也要站在十八届三中全会所部署的财税体制改革方案的肩膀之上。所以在这个过程当中,要好好地研究下一步的改革应该从哪儿入手?特别要全面而准确地评估十年来,中共十八届三中全会所部署的财税体制改革的历程,以此为基础继续前行。应改而没有改,已经改了而成效没有显著的那些方面一一列出,从而形成新一轮财税体制改革的重点或叫做着力的方向。

  其中有一件事,应该说比较明确,也容易看清它问题实质的方面,那就是中央和地方之间的财政关系的改革。我们提出谋划新一轮财税体制改革一个非常重要的着力点就是推动经济的恢复进程,加快中国式现代化的建设。那么所有的改革的举措首先要解决这样一个问题,奔着加快经济的恢复进程,加快中国式现代化建设,推动高质量发展这些重大议题而去。显然这里就有一个发动机的选择问题,中国的40多年的发展进程当中,我们说她的发动机和其他国家不一样的地方,除了企业之外,我们还有一个发动机是各个地方政府。就是地方之间、你追我赶、竞相迸发的这样一种积极性,是推动中国经济快速发展的一个非常重要的动力源。如何围绕着中共十八届三中全会提出的要调动两个积极性而不是一个积极性,来展开中央和地方之间财政关系的改革,是我们要讨论的一个非常重要的问题。这里边的关键就是要落实分税制,把分税制的改革进行到底。

  1994年财税体制改革事实上它的主线索是分税制,当时提法叫做分税制财政管理体制改革,这是重要的内容。那么2015年通过的新预算法以及随后颁布的实施的细则都明确规定,国家实行中央和地方分税制。那么这里一个非常关键的又需要特别花时间去研究的问题是,究竟什么是分税制?究竟是什么样分税制?我们今天因为时间关系我只提出一条来,分税制不是分税收,而是分税种。因为在实行分税制财政管理体制改革之前,我们事实上也不是不分的,从建国以来我们的财政管理体制经历过总额分成,收入分类分成,以及改革开放期间财政的大包干都是分的,他的分的特点是什么呢?分的是财政收入,这一年的财政收入确定了按照总额去分,或若干方面去分,或交给你多少包干机制去分。分的是什么?说到底分的是钱。

  但是分税制强调的是它要在地方和中央之间的财政收入分配的一个确定性的结果。那就是要事前分而不是在事后分。所以在当时明确的就是,要把所有的税收、税种划分为中央税、地方税和中央地方的共享税。地盘是先分清,你的就是你的,我的就是我的,我的结果和我的努力程度、用心的程度直接相关,这有点颇似农村改革联产承包制。我们说农村改革取得的巨大成功事实上就是在之前先把在地上投入的,不管人力、物力、财力,直接和他的最后的收入、收获相关。因此,新一轮财税体制改革通过深化中央和地方之间财政关系改革,为中国的经济发展寻求一个新的、持续性的这种动力的源泉,发挥地方政府推动经济发展的积极性。我想也是新一轮财税体制改革需要关注的一个重要的话题。