政府改革作为十八大后改革的突破口，我认为既有现实需求，又有全局作用。
一、为什么要把政府改革作为突破口？
回顾改革历程，并着眼于未来5-10年的改革需求，我认为政府改革是改革突破口的重要选择。
1.从这些年改革的实践看，政府改革是关键、是重点。
（1）改变计划经济体制、建立市场经济体制的核心问题是解决政府与市场关系，改变政府对经济的管理方式。
（2）改革攻坚的“门槛”是政府改革。2003年，围绕解决经济社会突出矛盾，开始提出政府转型与改革。2004年明确提出推进政府转型与改革。2006年国家“十一五”规划，明确把政府改革作为改革攻坚的关键和重点，下决心要啃这块“硬骨头”。当然，由于多方面的原因，这块“硬骨头”并没有啃下来。
国际金融危机爆发后，有人在看到自由市场经济出现某些严重问题的同时，对我国市场化改革有一些质疑。正是在这个背景下提出“中国模式”，并认为“中国模式”的突出特点是“政府主导﹢国有经济”。也正是在这个背景下，提出对政府和市场如何发挥作用需要重新定位。2011年，全国“两会”讨论《政府工作报告》时，我就提出《政府工作报告》中“市场作用多一些还是政府作用多一些，必须相机抉择”的提法值得商榷，建议作出修改。后来了解到，一些代表、委员也有这个建议。很可惜，这个建议没有被采纳。
回顾这些年的改革实践，解决经济生活领域面临的矛盾和问题，大都围绕政府与市场关系展开。在这方面，我们有成功的、也有不成功的经验。
2.从现实来看，发展方式转变的核心是政府转型。
（1）怎么看“增长主义政府倾向”？我在2011年一个研讨会上提出“增长主义政府倾向”的问题。这个问题，这些年在地方层面十分明显。总体来看，增长主义政府倾向逐渐强化。现在经济转型出现的很多问题，正是与增长主义政府倾向直接相联系，比如北京雾霾。并且，前几年应对国际金融危机的某些政府干预手段，有了常态化的倾向。形成增长主义政府倾向有很多因素，包括财税体制、政绩考核、干部考核等。从实践看，这个倾向不改，从投资驱动型转向消费驱动型、创新驱动型将十分困难。客观讲，经济发展方式转变未来能否取得突破，取决于政府转型与改革。
（2）怎么推进社会管理创新？说到底，政府管理社会的方式不改变，就难以有社会管理创新。这些年，有一些社区做的还是很好的。社会管理创新的核心问题是改变政府管理社会的方式，如果这个方式没有大的改变，社会管理创新就不可能有所作为、有所突破。如果政府权力约束问题不解决，走向法治社会也很困难。
3.从下一步改革的需求来看，政府改革影响牵动改革全局。
（1）政府职能转变问题突出。在“增长主义政府倾向”的背景下，尽管审批事项削减1/3，但实质性的审批问题仍然难以改变，审批背后隐藏的各种矛盾与问题越来越深刻、越来越复杂，利用审批牟取私利的问题仍有一定的普遍性。这实际上是强化了政府主导型的经济增长方式。2008年国际金融危机以后，我们在看到市场不是万能的同时，掩盖了增长主义政府倾向。正是在这个背景下，有人提出政府主导型经济增长方式是具有特色的“中国发展模式”。
（2）权力结构不合理的问题逐步突出。提了这么多年的政府职能转变，为什么难以突破？核心的问题是权力结构的配置不合理。例如，有的国家综合部委担负的职能特别多：有宏观层面的，也有微观层面的；有中长期的，也有短期的；有决策层面的，也有执行、监督层面的。这种职能以及权力配置，让它着力管宏观、着力推改革是很困难的。就是说，这种权力结构配置难以实现政府职能的转变。
（3）中央与地方的矛盾问题突出。这些年主要以地方债的形式表现出来，中央和地方的经济矛盾隐含了许多风险性因素。综合多方面的情况看，以经济总量导向的中央地方关系难以为继，非改不可，非尽快改不可。
（4）政府自身利益问题突出。这种自身利益包括部门利益、行业利益和地方利益。就是说，政府自身利益倾向具有一定的普遍性，并且在一些方面还有强化的趋势。政府自身利益倾向，使得协调利益关系越来越困难，因为政府自身利益倾向的背后隐藏了某些官员的利益问题。政府自身不改革，相关的改革很难推进。应当说，全社会对政府改革有着极大的期盼。 
二、如何推动政府改革？
政府改革重在调整优化权力结构，为职能转变提供组织保障。我把行政权力结构调整概括为六个字：“放权、分权、限权”。
1.放权。这一次国务院机构改革和职能转变方案中，放权问题上的原则规定是好的。我理解，总的精神是以放权为重点破题政府职能转变。
（1）向市场放权。需要从4个方面提出向市场放权：第一，进一步减少经济领域的审批权；第二，推动垄断行业的经营权向社会资本放开；第三，减少资源要素价格的行政控制权；第四，减少通过产业政策干预企业的行政权力。
（2）向社会放权。打破实行多年的“挂靠”制度。这是一个重要突破。并且，各类官办型社会组织逐步去行政化。同时，社区作为基层社会生活中的重要平台，估计未来几年会有一个重要的突破。
（3）向地方放权。除了将一些项目投资审批权下放给地方，调动地方积极性，还特别强调中央的宏观管理职能。未来的改革方向是，尽可能将中观的管理放到省一级，中央政府着力做好中长期的战略职能以及宏观经济管理。
2.分权。分权的问题在十七届二中全会第一次提出来，即“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。从这两年大部门制改革的情况来看，在“分权”这个重大问题上尚未破题。建议深入研究这个问题，提出大部门制改革的总体方案。
十七届二中全会和十八大强调决策权、执行权、监督权的“三权分设”及其制度化，问题在于实践中难以破题。“三权分设”，这是一篇大文章，需要在条件成熟时把它解决得好一些。比如，这一次机构调整把人口的战略决策职能收到国家发改委，人口机构仍然是以执行为主。未来政府机构改革需要破题大部门制改革，以强化决策主体，把一些监督、执行的职能分离出来，并且相对独立。
在分权问题上，应明确决策主体、执行主体、监督主体，这篇文章的题目提出来了，文章还没有做出来，实践中还没有突破。应该说，下一步大有文章可做。怎么能够在体制上实现决策权、执行权、监督权的三权分设，从而找到调整优化权力结构的新路子，需要顶层设计。
3.限权。限权有三件事非常重要：
（1）政府的公开性。一个公开透明的政府，从政务公开、预算公开到司法公开、官员财产公开等问题都需要研究，何时做、做哪件事、怎么做等都需要有行动路线和时间表。
（2）监督体系。2005年在我院与越方合作举办的中越经济改革比较论坛上，越南政府官员向几位中方学者了解中国经济改革的经验，谈到审计机构到底放到政府好，还是放到人大好，我们建议最好放到人大。第二年去越南开会，越南已经把审计署放到国会。下一步的改革，如何建立严格的监管体系，仍是一篇大文章。
（3）社会的监督。从现实情况看，对政府行使权力的监督，既需要独立的监督体系，也需要广泛的社会监督。目前的情况是，题目提出来了，缺少具体的举措。
三、把政府改革作为突破口能否带动全面改革？
我今年在全国政协全体会议上发言的主题，就是“以政府改革带动全面改革的突破”。从现实看，政府改革能够牵动改革全局。
1.能带动市场化改革。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，建立健全切实反映资源稀缺程度和环境要素成本的、市场化的资源型产品价格形成机制，很大程度上取决于改变政府主导型的经济增长方式。
2.能带动国企改革。如果以政府的改革为重点，解决公共服务和公共产品的问题，国企改革需要有方向性的转变。这个方向性的转变就是要以公益性为重点推进国企的转型与改革。
3.能带动财税体制改革。政府改革与财税体制紧密相联，是一个问题的两个方面。要解决政府的问题，财税体制改革是关键。说到底，收入分配改革，核心是财税问题；理顺中央地方关系，核心也是财税问题。
4.能带动社会改革。社会管理创新实质是政府管理社会方式的创新。面对社会利益主体与利益诉求多元化的趋势，尤其是进入微博时代，以“行政管控”为主的社会管理方式不仅难以实现社会稳定和谐，还容易导致更多的社会矛盾。这就需要政府主动向社会放权，以更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。
5.能务实推进某些方面的政治体制改革。深化政府机构改革，要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的目标要求，把重点放在调整优化权力结构上，这本身就是政治体制改革的一部分，同时也有可能带动政治体制的相关改革。
四、把政府改革作为突破口是否具备条件？
从多方面看，应当说某些条件是有的。当然，还需要形成新的重要条件。
1.上下已有共识。一是现实问题突出；二是发展方式转变的需求增加。十八大报告明确提出处理好政府与市场的关系是核心。这一次国务院机构改革方案已经提出解决政府与市场关系的初步行动方案。
2.有改革的基础。国家“十一五”规划就提出，政府改革是关键、重点。以这一次国务院机构改革和职能转变为起点，可以继续往前推。
3.领导的决心判断。这是一个重大的问题。十八大后，高层一再强调改革的决心和魄力，强调改革的行动。现在确实到了下决心、有行动的关键时刻了。
4.强化改革的统筹协调极为重要。“改革与危机赛跑”不是危言耸听。面对改革形势的深刻复杂变化，改革更需要加强顶层设计、统筹规划和综合协调。我在今年全国政协十二届一次会议第二次全体会议的大会发言中提出，成立这样一个协调机构的现实性、重要性、迫切性不亚于上个世纪80年代。