我国多山地区新型城镇化道路的探索与思考——贵州城镇化建设实践调查
贵州作为多山地区的西南内陆省份，既面临可利用土地资源十分有限、工程性缺水较为严重、区域生态环境比较脆弱等外在严峻形势，也面临经济发展相对滞后、历史欠账较多、自身财力不足的内在压力，在这样一个地区探索新型城镇化道路具有典型的示范意义。近年来，贵州省始终将城镇化带动战略作为当前和今后一段时期经济社会发展的两大主导战略之一，把加快城镇化发展作为“加速发展、加快转型、推动跨越”的重要载体和支撑，推进城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，在探索多山地区城镇化健康发展中积累了许多有益经验，比如城乡规划编制、产城良性互动、城乡统筹推进、生态文明建设等方面，但也存在一些值得关注的问题和方向。
城乡规划编制的“贵州特色”
城乡规划在城镇化建设中具有重要引领作用，能够体现一个地区城镇化发展的总体思路。贵州立足自身省情，坚持走有特色、集约型、多样化的山区绿色城镇化道路。“十二五”期间，先后组织编制《贵州省城镇体系规划纲要（2011-2030年）》、《黔中经济区核心区空间发展战略规划》等重大规划项目，更加注重山地资源的特殊性和区域空间的异质性；着力优化城镇化区域发展布局，积极培育构建以贵阳中心城市、贵安新区为核心的黔中城市群，逐步拓展以区域中心城市为依托、中小城市为重点、小城镇为基础的城镇综合发展体系。“贵州特色”主要体现在：
一是突出“山地”特色。多山地区的地理属性和欠发达的经济约束决定了贵州不能沿用“摊大饼”的发展模式，而是依托山水自然阻隔、探索“蒸小笼包”的新路子。特别是在平原耕地稀缺的情况下，充分利用低丘缓坡，向山要地，实行“城镇上山”和“工业上山”。此外，在城市建筑风貌上主张“道法自然”，打造融合山水风光、民族风情、时代风貌的特色小镇，例如，黔东南州发挥山形水系的地貌特点，苗寨依山而建、侗寨邻水而修，规划建设山地新型城镇，将山水、田园、村落、都市融为一体。
二是彰显民族文化。贵州将民族文化传承和非物质文化遗产保护作为城乡规划编制的重要内容，不同地州都突出当地民族的文化特色，将建筑学与美学有机结合，不断提炼、运用民族建筑的成熟元素和符号，进一步提升城乡居民对传统文化的认同感。例如，黔东南州按地域和民族分布情况，在城乡规划编制中专门划定苗族、侗族、苗侗建筑结合的建筑风貌控制区和徽派或清水江木商文化建筑风貌控制区，以及多元建筑文化并存的建筑风貌控制区。
三是强化生态人文。作为两江上游的重要生态屏障，贵州始终坚持重视生态治理和环境保护，实行环保规划、城镇总体规划和土地利用规划同步编制，加大城市绿地系统的营建力度。与此同时，还重视历史文脉的传承与保护，在城镇化建设中注重城市品味培育和文化软实力打造。例如，铜仁市专门针对旧城区改造提出“两增、两减、两保”的规划原则，即增加公共空间和城市绿地、减少建筑物总量和城区人口总量、保护历史文脉和山水河道。
产业发展与城市建设良性互动的主要载体
产业发展与城市建设是一个相互协调、相互作用的过程，注重产城互动、强化产业引领是城镇化健康发展的重要内涵。贵州在推进新型城镇化过程中，坚持城市与工业园区互动发展、产业布局与城镇体系布局有机结合，主动培育和发展支柱产业，逐步吸引人口向非农产业聚集。在具体工作中，贵州以“五个100工程”为主要载体，其中，与城镇化建设紧密相关的是重点打造100个产业园区、100个特色示范小城镇和100个城市综合体。此外，贵州还通过完善城市基础设施、优化城市交通路网，加强城市综合承载力和辐射带动力。主要表现在：
一是重点打造100个产业园区。从产业园区规划建设入手，将产业园区纳入城镇总体规划范围实施统一管理，推进以路、水、电、气、治污、环保、通信、网络为主的基础设施建设和标准厂房建设，配套必要的生活服务和文化娱乐设施，比如学校、医院、物流、餐饮、零售等机构，避免产业园区的城市功能弱化。积极发展园区主导产业、特色产业和高新技术产业，大力培育龙头企业和高新技术企业，促进关联企业集聚发展。加强职业技能培训和职业技术教育，积极推广“产业园区+标准厂房+职业教育”模式，引导中职学生、本地农民和外出务工人员就近就业。目前，贵州已规划建设111个园区，有新型工业化产业示范基地20个。2013年上半年，已有产业园区完成规模以上工业增加值701.6亿元，占全省规模以上工业增加值的53.6%，新增就业7.9万人，占全省城镇新增就业人数的31.4%，非农产业的集聚效应逐步显现。
二是重点打造100个特色示范小城镇。按照“小而精、小而美、小而富、小而特”的要求和“六型”小城镇（交通枢纽型、旅游景观型、绿色产业型、工矿园区型、商贸集散型、移民安置型）的特点，遴选100个示范小城镇作为重点培育发展对象，进一步提升小城镇层级档次、增强小城镇发展能力，带动城乡协调发展。具体举措包括：提升优化100个示范小城镇总体规划，完成100个示范小城镇详细规划；实施“八个一工程”，即建设或完善一个路网、一个标准卫生院、一个社区服务中心、一个农贸市场、一个市民广场或公园、启动一个污水处理设施或垃圾处理设施项目、建设一个敬老院、建设一项城镇保障性安居工程；加大省级财政投入力度，设立小城镇建设专项资金，采取公开竞争性资金分配机制。目前，贵州已遴选出30个省级示范小城镇和70个市（州）级示范小城镇。
三是重点打造100个城市综合体。以现代服务业为主导，集合三种或三种以上功能（比如，商业、办公、酒店、餐饮、文娱、居住等），依托大中城市枢纽位置，进行重点打造设计若干互为价值链、各类业态高度集聚的建筑或建筑街区。按照体现山区城市特点、民族文化特色和生态文明特征的要求，探索具有贵州风格城市综合体建设新路子。在具体推进过程中，贵州相关部门坚持分类指导，从商贸、居住、会展、旅游、文化等方面进行功能区分，每个城市综合体在规划设计中至少应用三个以上山地自然资源景观元素、历史民族文化元素和建筑符号，增强城市的可阅读性和可识别性，以期实现城市综合体错位发展。目前，贵州已遴选出129个项目纳入100个城市综合体建设，基本实现了88个县级全覆盖，对进一步完善城镇综合功能、扩大城镇、农村居民消费起到较好的作用。
四是加大城市综合承载力建设。重点推进形成以贵阳—安顺为核心，遵义、毕节、都匀、凯里等中心城市为支撑，快速交通通道为主轴的“一核三带多中心”黔中城市群。各中心城市推进城市骨干路网和区域城际主干道工程建设，逐步实现旧城区、产业园区和城市新区有机衔接。例如，铜仁市提出“规划先行、拉开路网、建设新区、提升老区”的思路。依托主要交通干线，立足资源禀赋和产业基础，打造贵阳—遵义、贵阳—都匀凯里、贵阳—毕节经济带和新型重化产业发展带、现代服务业及先进制造业发展带、特色产业发展带，切实增强城镇就业吸纳能力和城市人口聚集能力。
城乡统筹推进的主要做法
促进基本公共服务均等化是城乡统筹推进中的重要内涵所在，实现人的城镇化，更多地要解决教育、住房、医疗、养老等方面的资源优化配置。贵州在经济加速发展的同时，也十分注重补齐民生短板。近年来，贵州加大社会保障和民生改善投入力度，在健全社会保障体系、优化公共资源配置、推进土地户籍制度改革方面积累了一些好的做法，正在加快兴义市、金沙县、花溪区等11个县（市、区）统筹城乡综合配套改革试点工作。
逐步夯实公共服务平台基础。将就业服务、职业技能培训、社保经办、劳动关系协调等服务职能延伸至基层平台。目前，贵州省各乡镇、街道均建立劳动保障工作机构，“金保工程业务专网”已覆盖绝大部分乡镇、街道、社区，初步构建“服务向下延伸、数据向上集中”的工作体系。
深入推进社会保障体系建设。以体现公平性、适应流动性、保证可持续性为导向，深入推进新农保、城镇居民养老保险和城镇居民医疗保险工作，进一步完善不同群体社会保险关系转移接续办法，为城乡劳动者无障碍自由流动提供政策支持。探索城乡医保制度整合，将困难企业退休人员全部纳入企业职工医疗保险，开展城乡居民大病保险政策试点，正在推动省内异地就医即时结算工作。出台《贵州省工伤保险条例》，率先在全国实现工伤保险省级统筹。
不断优化各类教育资源配置。针对“深山老林”的恶劣自然环境，贵州省确定了“小学到乡镇、中学到县城、相对集中办学”的思路，逐步改变办学条件简陋、师资力量薄弱、教学点分散的现状。例如，丹寨县近年采取“搬动儿子来搬动老子，促进城镇化发展”的举措，先后撤并村级小学八所、教学点15个，建成八所农村寄宿制小学，初步形成了城镇办学为主体、乡村校点为补充的教育发展新格局。启动教育“9+3”计划，提出巩固提高九年义务教育，实施三年免费中职教育，加快中职学校基础能力建设，逐步扩大中职学生规模，培养适应产业发展需求的技能型人才。目前，正在推进清镇职教城建设，有条件的部分市州也在产业园区周边规划建设职教园区。
切实加大乡镇医疗机构投入力度。针对乡镇医疗卫生条件长期滞后的局面，贵州省专门组织编制《贵州省中心乡镇卫生院建设规划（2013~2015）》，每年省级财政专项投资2亿元用于中心乡镇卫生院达标改造，其规模分类、服务内容采取“先按服务人口定床位规模，后按床位规模定建设规模”，真正满足乡镇人口的基本医疗需求。与此同时，还加大对乡镇医疗机构的技术指导，组建基本公共卫生服务技术指导中心，切实发挥疾控、妇幼保健等专业卫生机构作用。
积极开展土地户籍制度改革探索。解决不同户籍人口的城乡自由流动及身份待遇，是当前打破城乡二元结构、统筹城乡发展的关键症结。目前，黔东南州已在探索逐步开放县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制，农村人口进城务工可凭居住证享受城镇户籍待遇，鼓励进城农民将土地承包经营权、宅基地采取转包、租赁、互换、转让、股权等方式进行流转；对农村居民整户转为城市居民的，允许其在一定时期内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权，允许其每年自愿选择城市社保或农村社保。
此外，榕江县以扶贫生态移民工程为基础，用城镇保障房安置农村生态移民，积极探索“2+5”农民进城模式，即保留农村产权（自有住房、土地）和计划生育两项农民待遇，增加就业、就医、入学、住房、社保五项市民待遇，切实解决农民进城的后顾之忧。
生态文明建设的有效举措
把生态文明理念和原则融入城镇化全过程，是新型城镇化道路的题中要义。通过生态文明建设，优化空间格局、调整产业结构、转变消费方式，促进城镇化的健康发展。近年来，贵州省将生态文明理念贯穿于城镇化建设始终，加大城镇生态环境建设力度，在环境保护、节能减排和石漠化治理等方面出台了一系列政策措施，努力营造绿色、优美、宜居、宜业的生态环境，在生态文明城市建设试点中取得新进展。
加大城镇环境治理力度。以花溪国家湿地公园、小车河湿地公园等城镇景观休闲工程建设为抓手，不断扩大城市绿地面积，逐步提高城镇绿化覆盖率。以“魅力乡村”建设为平台，加大各类村庄整治和农村危房改造力度，全省101个示范村整治取得明显成效。制定全国首部关于绿色小城镇建设和评价的地方标准，并将具体落实情况作为100个示范小城镇建设考核的重要指标。遵循“节能、节地、节材、节水”的技术设计，严格按照绿色建筑标准打造100个城市综合体。
探索高效利用土地新模式。积极开展低丘缓坡开发试点工作，紧凑规划、最大限度的提高土地使用效率，目前已平整土地2199公顷，其中2068公顷土地已提交项目单位建设使用。实施土地综合整治，与石漠化和坡耕地治理、城乡建设用地增减挂钩相结合，进一步优化城乡用地布局，土地石漠化和水土流失得到遏制。例如，毕节试验区近年来采取的“十大重点生态工程”建设取得了很好成效，综合治理石漠化361平方公里、水土流失789平方公里。
开展生态文明城市建设试点。自2007年贵阳市提出建设生态文明城市以来，逐步确立了“生态环境良好、生态产业发达、文化特色鲜明、生态观念浓厚、市民和谐幸福、政府廉洁高效”的总体目标，并制定生态文明城市建设“三步走”路线图，在许多方面进行了有益探索。特别是在管理体制创新方面，例如，组建“两湖一库”（红枫湖、百花湖、阿哈水库）管理局，成立全国首家环保法庭和审判庭，整合有关职能部门、划转相关部门职责，组建生态文明建设委员会。此外，连续五年举办“生态文明贵阳国际会议”， 2012年底，《贵阳建设全国生态文明示范城市规划》正式获国家发展改革委批复，贵阳市建设全国首个生态文明城市试点工作正在积极稳步推进。
贵州城镇化探索的几点思考
2012年，贵州城镇化水平达到36.5%，进入了城镇化加速发展的新阶段，但与全国和西部地区平均水平相比，仍有16.1个百分点和6个百分点的差距。除了实际数据的差距，其内在还涉及许多深层次问题和矛盾，主要表现在：一是城镇分布与生态、扶贫需求之间的空间错位仍在持续。生态承载力较强的贵阳、遵义等中部地区城镇化带动的辐射范围逐步扩大，农民脱贫致富效果明显；生态脆弱的西部地区城镇化发展较快，但对农村发展带动不足，生态修复压力依然很大；作为贵州农业主产区和旅游经济带的东北、东南地区，城镇综合承载力较低，农民收入提高相对缓慢。二是产业结构调整对城镇化的推动效应呈叠加、分散态势。资源依附型、资本密集型产业对就业增长带动趋于常态，传统优势有所回落；而技术主导型、战略新兴产业的后发优势尚未显现，已规划建设的111个产业园区产业同质化现象在部分地区较为突出。三是人口转移与城市承载的矛盾仍然存在，特别是在一些大中城市压力更加突出。除“生活垃圾处理率”、“生活垃圾无害化处理率”等指标外，多项市政基础设施指标均低于全国平均水平，这主要受制于市政公用事业市场化改革的滞后。中小城镇的规模效应、集聚效应相对较弱，虽然在户籍、土地制度方面进行创新尝试，但人口转移的总体方向仍然偏向省会中心城市，贵阳、遵义等城区的人口密度明显高于其他地区。
推进新型城镇化，不是一味追求城镇化率，而是重视城镇化质量。贵州城镇化建设好的实践做法值得推广，存在的一些问题也不可回避，有些是具有潜在风险的，必须引起高度重视。
第一，要对人口集聚过程中市场与政府的定位进行有效界定。坚持非农产业发展与人口流动规模的统筹推进，对于偏远贫困地区、生态极度脆弱区域的农村人口，政府要做好整体搬迁和就业安置，加强对人口有序转移的分类指导；对于中心城市周边和次区域地区的农村人口，政府要做好公共产品和公共服务的有效供给，用市场的手段解决人口集聚和自由流动，探索政府灵活购买服务的新路子。
第二，要对主要载体背后风险流动进行科学评估。在适宜时机应开展对“5个100工程”在各区县的分布情况及其内在协同作用的评估，特别是对在市场竞争中已经出现严重同质化、产能过剩的产业或园区、机械追求建筑标准统一性而割裂原生态文化的城市综合体或小城镇，要做好风险预警和化解各项准备。特别是在“100个产业园区”打造过程中，要警惕“急于求成”的主观思维，防范比邻区域项目招商出现产业雷同现象，避免政府主导产业发展的传统模式。
第三，要对不同类型的城市资源配置采取差异化手段。土地供给方面，在保证区域耕地占补平衡的前提下，用地规划管控采取土地差别化供应政策，支持鼓励贵州开展低丘缓坡开发试点；环境保护方面，一些生态脆弱地区要禁止开发或限制开发，对城镇分布与生态、扶贫需求的空间错位区域要建立城市生态补偿机制；基础设施建设方面，切实发挥政策导向和财政杠杆作用，探索区域政府合作、市场政府联动方式共建共享公共基础设施资源。
第三，要对不同类型的城市资源配置采取差异化手段。土地供给方面，在保证区域耕地占补平衡的前提下，用地规划管控采取土地差别化供应政策，支持鼓励贵州开展低丘缓坡开发试点；环境保护方面，一些生态脆弱地区要禁止开发或限制开发，对城镇分布与生态、扶贫需求的空间错位区域要建立城市生态补偿机制；基础设施建设方面，切实发挥政策导向和财政杠杆作用，探索区域政府合作、市场政府联动方式共建共享公共基础设施资源。
来源:《中国发展观察》
