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刘燕斌:去产能中促进就业、社会保障、劳动关系研究

2016-12-06 13:06:21

    由中国经济体制改革研究会主办的“2016中国改革论坛”于12月4日在北京举行。劳动保障科学研究院院长刘燕斌出席并演讲。他指出,产能过剩的地区分布差异很大,这是一个明显的特点,所以要制定专门的政策。从现在的情况来看,产能过剩重点地区安置职工的矛盾日趋激烈,企业安置职工通过内退、辞退劳务工,在本企业提供安置手段已经安置了大量的职工,潜力已经比较小了。
    以下为演讲实录:
    各位领导、各位专家学者,大家下午好。我发言题目是“去产能中促进就业、社会保障、劳动关系研究”。大家知道,去产能是供给侧结构性改革的首要任务,做好职工的就业安置工作是其中的关键,做好这个工作对于完成好化解产能过剩的首要任务,对于探索经济转型升级下的就业政策、社会保障政策是具有非常重要的作用。我想说这样几个内容:一是产能过剩的情况。二是在就业安置方面主要政策效果。三是分析就业问题、社会保障问题、劳动关系问题,以及产生这些问题的原因和总体的对策思路。
    第一,产生过剩的参考标准。世界上没有一个参照标准,我们国家也没有,一般认为正常值在79%-83%是正常的,低于79%,是被认为产能过剩,低于75%是被证明产能严重过剩。美国认为产能利用率在81%到95%,被认为是正常的,低于80%,被认为是较严重的过剩。我们中国的专家学者也提出了一些参考的标准,主要有这样六项是产能过剩,一是库存,如果是持续剧烈的上升、产销率下降、价格大幅度回落、行业企业大面积亏损,一些企业倒闭破产,造成国际贸易摩擦,如果从这六个角度判断,我们出现了产能过剩的情况。
    产能过剩的原因,我非常简单说一下。我们分析主要有五个方面:一是环境。前一阶段工业化、城镇化过程中,对于产能需求非常大,以至出现了产能非常快的增长,甚至过剩的情况。二是企业对市场的预期,认为需要投资,盲目大量的投资。三是行业集中度低,粗放式的,无序竞争、重复建设。四是地方政府追求发展速度,追求地方GDP增长,倚重投资的拉动,给了很多优惠政策,产能盲目扩张。五是体制机制问题,资源要素市场化的改革滞后,产能退出的渠道不畅。总的来说,是多种因素造成的,但是体制机制问题是根本。
    我们国家的产能过剩的行业和主要分布是哪些呢?主要是钢铁煤炭,这是龙头行业,但是不仅限于此。钢铁2015年产能利用率只有66.9%,远远低于正常利用率79%下限,低很多。煤炭是78%,水泥是70%,电解铝70%,都基本在70%以下,造成企业经营非常困难,行业大面积亏损。尽管近期钢煤价格明显回升,但是从长期看,这种产能严重过剩的行业效益难有根本的改观。
    还有一个特征,就是煤炭钢铁这种产业属于基础性产业,产业链比较长。因此,钢煤行业产能过剩,如果压减过剩产能的话,会严重影响上下游行业企业的发展。今年2月国务院下发了6号、7号文件,是关于钢煤脱困发展的意见。规定了压产的任务,大家都知道,五年钢压减1-1.5亿吨,煤减量重组5亿吨。钢铁产能去年是8亿吨,占全世界45%,煤产量是36亿吨,占全世界的50%,今年的任务是把4500万吨钢要压下来和2.5亿吨煤。
    为了做好化解产能过剩的劳动保障这方面的工作,国务院和人社部等部委下发了一系列的文件,当然是这几年来密集下发的,包括国务院41号文件里面明确要求,落实职工安置政策,今年6、7号文件专门对此做了规定。最为有代表性的就是人社部七部委下发的32号文件,里面提出了安置职工的4条渠道,就是内部分流、转岗就业创业、内退、公益性岗位。
    在失业保险方面的政策主要有人社部四部委76号文件,这里讲到利用保险基金来帮助企业援企稳岗。今年又下发了人社部56号文件,要对化解产能过剩职工实施特别培训计划,对失业者进行技能培训,对于企业转岗职工开展岗位技能提升培训,对于愿意创业的,进行创业培训。
    社会保障方面的政策,主要是降低费率,现在已经下调了失业、工伤、生育,也包括养老保险的费率,总费率现在由43下降到37.25%,实际还是比较高的,但是有的险种特别是养老险种弹性已经很低了,几乎没有了。大家知道,现在有目前有25个省当年社会保障资金“收付抵制”,黑龙江省已经穿底,现在已经没有钱发放养老金了,靠向中央借款发放。政策也规定了养老保险要转移接续,还有就是有的地方制定了缓缴保险政策,有的企业非常困难,文件规定了实施最低生活保障,保障这些下岗职工的基本生活。在劳动关系方面制定了要转移接续劳动关系,依法依规支付经济补偿金等等政策。应该说成效是明显的,总的来说,这些去产能的地区就业局势总体是稳定的,尽管现在形势严峻,但是总体就业形势是稳定的。保障制度发挥了安全网的作用,保证了下岗失业人员的基本生活,劳动关系总体也处于稳定。下面我想重点说一下问题。
    就业方面的问题。我们分析去产能中的就业问题,既有紧迫性,也有长期性。去产能安置好职工,这是要保证完成去产能首要任务的一个关键,具有现实的紧迫性。但是,安置职工也不能一蹴而就,而且我们这个产能如果从长远眼光来看,恐怕还会在五年以后持续的减少。我们国家恐怕不能说还维持在世界上钢产量占世界45%,煤产量占50%,水泥产量占60%,电解铝占65%,造船占50%,我们产业界转型升级,将来第三产业是主业,从长期来看,不可能维持这么高的一个比例,所以我们有一个观点,既有紧迫性又有长期性。因此,需要考虑去产能、稳就业的长期规划和政策储备。
    另外,钢煤产业去产能任务繁重,其他行业也值得关注。按照现在初步测算,未来五年钢铁要减少50万人,煤炭减少130万人,但是据钢协的研究结果,我们合作的研究结果,他们认为钢铁由于产业链长,就业成数是1:4到1:5,如果钢铁压减一个人,可能还有4、5倍人受影响。国务院下发产业政策和行业政策主要是钢煤两个行业,但是像水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、石化,这些产能利用率都基本是70%左右,如果说要提高到最低线79%,那也还会有大量的职工闲置下来。
    而且产能过剩的地区分布差异很大,这是一个明显的特点,所以要制定专门的政策。从现在的情况来看,产能重点地区安置职工的矛盾日趋激烈,企业安置职工通过内退、辞退劳务工,在本企业提供安置手段已经安置了大量的职工,潜力已经比较小了。随着压产能继续推进,安置职工的难度越来越大,还有两个特点:一是大量的职工滞留在企业,具有隐蔽性,虽然说失业率没有上来,但实际上大量职工是在企业中的,有些地方政府也特别强调,说企业不能把职工放出来,要承担社会责任,这些企业也确实在承担社会责任,尤其是国企,他们的职工都在企业里窝着,这是一种情况。还有一种情况是滞后性,关煤矿或者炸高炉速度比较快,但是职工的安置就严重的滞后,越积压矛盾积累的越多。
    我们要注意钢煤产业集中地区的困难,像山西省去年生产总值3.1%,全国比较低,今年头三个季度是4%,财政预算收入也下降很多,去年是9.8%,有的企业大量负债,山西的七大煤矿企业集团负债已经达到1.2万亿,相当于国内生产总值,资产负债率高达85%。还有一些资源枯竭城市,产业非常单一,独立工矿区、钢城、煤城,特别典型的黑龙江“四煤城”,鸡西、双鸭山、鹤岗、七台河,他们的财政收入去年全部都是下降的,也就是说,政府拿出钱来,帮助企业安置职工,这个能力是非常有限的。
    同时这些独立工矿区和资源枯竭城市、钢城和煤城,他们的产业比较单一,一旦煤炭、钢铁产业不景气,其他运输和第三产业都不景气了,所以分流安置职工的渠道就非常狭窄。我们分析,如果单靠这些地区自身解决就业问题,是非常困难的,是需要外力帮助的。
    还有就是突出的问题,这些去产能企业缺乏资金,有的企业没有能力支付经济补偿金,所以职工也走不了,也解除不了劳动关系。特别是这些钢煤企业职工普遍有这样的特点,就是年龄大、伤病多、文化水平低、技能单一,严重依赖国有企业,家庭负担重。我们去调研,有的煤企或者钢企平均年龄接近50岁,多数都在45岁以上,所以培训也非常的困难。
    “去产能”中的社会保障问题。产能严重过剩地区,欠了巨额的社会保障费,比如山西,山西煤矿企业集团到今年第三季度欠缴社保费突破了200亿元。黑龙江的龙煤集团,欠缴五险一金达到了110亿。有的地方由于企业欠费影响了职工正常退休、医药费的报销,断保的人员明显增加。民营企业是另外一种情况,他们主要是没有参保的企业很多,参保率很低,这样的话,企业关闭或者停产,职工就无法享受到一些基本的政策,企业没有参加失业保险,也不能享受稳岗补贴。还有农民工特别需要注意的,就是去产能企业农民工参保率很低,一些地区仅占10%。所以,很难得到社会保障的救助。
    失业保险没有充分发挥预防失业和充分就业的作用,十八大报告明确提出,要发挥失业保险、预防失业促进作用,但是失业保险的改革任务依然繁重,现在正在酝酿修改失业保险条例,但迟迟没有出台。
    我们从这两图可以看到,失业保险基金的积累,屡创新高,到目前不已经积累了5200亿失业保险基金,实际上每年使用600亿,原来是500亿,现在增加了失业保险支出,援企稳岗,就是600亿、700亿,简单计算,如果一分钱不收,可以支付6.9年,这种情况很突出。即便如此,我们每年还是收大于支,一方面,企业没有钱,希望支持,地方也缺钱。一方面,失业保险又大量的闲置,带来了管理的风险。一些去产能企业认为失业保险负担依然是繁重,尽管降低了一些费率,还有社会保险关系跨省转移接续补偿,尽管我们现在已经有了文件了,要做好社会保险的转移接续工作,在一个省内基本可以实现,但是跨省由于经办网络待遇水平等等不同,所以跨省还不是很顺畅。
    还有一个问题,遗留下来的问题,就是原有的国有企业有的还在进行自身的集团统筹,没有加入地方的统筹,所以当它人员出来以后,要失业了到地方了,这也有一个转移接续的困难的问题。比如像龙煤集团,有一些职工要到社会上去,但是它又欠社保费,地方无力接收,这就有一个转移接续不畅的问题。
    劳动争议方面表现也是值得关注,主要特点是利益争议。因为,支付工资、拖欠生活费或者不能办理正常退休引发的争议。还有就是劳动争议的调解有待加强,我们判断在局部地区一定程度上有发生群体性劳动争议冲突的风险,这是值得关注的。
    在劳动合同方面,劳动关系主要问题,有劳动合同方面的问题,劳动合同是劳动关系的一个基础。我们可以看到,在全国面上企业合同签订率达到90%,但是农民工劳动合同签订率只有36%,去产能企业签订率基本上也是这个水平,甚至更低。这样的话,他的权益就不能得到保障。还有就是刚才提到的,现在由于企业效益不好,欠薪、欠缴社保费,企业无力支付经济补偿金,有的职工民主权益受到影响,企业裁员或者让职工下岗,没有和企业充分协商。
    简单进行一下原因分析,主要有几点。一是由于产能大量过剩,程度相当严重,造成了就业社保和劳动关系的问题。二是国企改革和制度改革落后。现在遇到的很多问题,特别是大型国有企业遇到的问题,可能这些问题在十年前、二十年前遇到过,现在又是一个循环往复,还是国企的“铁饭碗”问题,还是“大锅饭”问题,还是不能自主用人的问题,又出现了。同时还有几个方面的问题值得关注,现在国家安排了1000亿奖补资金,今年500亿,明年500亿,从现在地方和企业困难来看,这些远远不能满足地区和企业的需要。还有一些地方和企业有一定的认识问题,有一些地方认为,希望能够坚持到最后,希望别人减产能,我能坚持下来。同时,刚才提到了职工的素质问题是一个非常突出的问题,影响了他们的再就业。
    因为时间关系,我简单说一下解决的思路。首先要处理好发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用的问题。首先,要市场发挥决定性的作用,让市场配置资源、配置要素,特别是劳动力要素。我非常赞成刚才刘院长的观点,现在政策作用点和很多方面作用于国有企业,民营企业的产能调解主要还是市场调节,这两方面如果制定政策作用点和方向不一样,民营企业恐怕是主要保护劳动者的权益,国有企业有自身改革的问题。要深化国有企业改革,要标本兼治,避免循环的重复。
    还有就是要修订有关的法律法规,增强劳动力市场的灵活性,现在正在酝酿修订劳动合同法,劳动合同制度对于解雇保护是非常严格的,对于裁员的规定也非常严格,因此企业人员进出非常困难,还有终止合同要支付经济补偿金,这也增加了企业的成本。有的企业测算,要解雇一个职工,加上补偿金,加上给他补社保补贴等等,要10万、20万,像龙煤集团自己测算,要解雇一个人要20万,解雇5万人,就要100亿,这样就非常难进行下去了。
    要突出重点。刚才说到,这种产能过剩分布是极不均衡的,因此需要制定专门的政策,我们提出要制定区域政策,因为其他的地方和这些地方是不好比的,进行分类的指导,分类施策。东部、西部和中部情况完全不一样,我们大家都知道,杭钢是成功的经验,每个职工有12条选择道路,可以就业、安置,那块地很值钱,这个情况工作做的很好,但是条件和独立工矿区、钢城、煤城完全不一样,所以要分类施策。具体的政策建议,最好实施制定专门的区域政策,还有就是要制定专项的职业培训计划,大规模的进行职业培训,使职工素质能够跟得上产业转型升级的需要。
    加快失业保险制度的改革进度,主要这么几个方面,简单点一下。制定转岗转业政策,现在是援企稳岗,有些企业存活不下去,岗位也稳定不了了。现有政策要降低门槛,比如失业保险必须是正常缴费的,才能享受。但是现在企业效益不行,有的交了几十年了,现在又不能享受,所以应该降低门槛,扩大覆盖面,使基金的调剂作用增强。另外,我们建议中央财政奖补资金增加额度,扩大试用范围。在社会保障方面,建议扩大社会保障覆盖面,多渠道解决欠费问题,增加社保基金的投入。否则就是继续“失血”,继续社保基金的减少。要妥善处理化解产能过剩中的劳动关系,保持劳动关系的核心稳定。
    由于时间关系,我就说到这儿。谢谢大家。
    (来源:新浪财经)

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