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中国经济体制改革研究会
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课题组:市场决定劳动力资源配置研究

2015-12-16 22:47:14
     党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对全面深化改革作出了重大部署。《决定》的核心是深化经济体制改革,突出强调处理好政府与市场的关系,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用。劳动力市场作为整个社会主义市场体系的重要组成部分,充分发挥其作用对于实现劳动力资源与其他生产要素资源的有效配置,实现更加充分和更高质量就业,进而促进经济社会持续、健康、稳定发展具有重大意义。
一、劳动力市场的内涵、结构与特征
(一)劳动力市场的内涵
劳动力市场是一个涵盖内容广泛、内涵和外延相对模糊的概念,在以往的研究中有不少成果试图对劳动力市场的概念进行界定。有的学者总结了理论界对于劳动力市场内涵的理解,认为具有代表性的观点有4种:(1)劳动力市场是劳动力商品买卖关系的总和,是劳动力的买者和卖者之间的商品交换关系;(2)劳动力市场是劳动力进行流动和交换的场所;(3)劳动力市场是实现劳动力资源市场化配置的方式,是其内在机制和实现形式的统一;(4)劳动力市场是生产要素市场的重要组成部分,是按照市场规律对劳动力资源进行配置和调节的一种机制。
第一,劳动力市场的基本内涵是指劳动力的供给方和需求方通过市场竞争,自主达成劳动契约关系;构成劳动力市场的三个基本要素是劳动力的供给、需求和价格;
第二,劳动力市场是生产要素市场的重要组成部分,是按照市场规律对劳动力资源进行配置和调节的一种机制;
第三,劳动力市场是劳动力资源配置的方式和运行机制及其形成的社会关系。
从劳动力市场涉及的不同主体来看,基于不同立场也可以对劳动力市场有不同的认识:从劳动者角度来说,劳动力市场是劳动者从进入到退出劳动力市场的全过程,包括了劳动者人力资本的增加、工资的确定、流动、保障等内容;从雇主角度来说,是用人单位雇佣员工的全过程,包括了选聘、培训、使用、激励等环节;从劳动关系角度来说,是劳动合同确立、调整、终止的全过程;从中介组织角度来说,是市场中介组织提供的职业介绍、职业指导、职业培训、劳务输出、劳务派遣等各项服务;从政府角度来说,是政府制定规则、提供服务、开展监管的一系列活动。
(二)劳动力市场的运行机制
从动态的运行机制上来看,劳动力市场的运行机制包括供求机制、价格机制、竞争机制、保障机制等,通过这些相互交织联系的机制,劳动力市场得以顺利运行从而提高劳动力资源的配置效率。
供求机制是指市场主体通过双向选择确立劳动关系。在劳动力市场上,劳动力作为一种商品被劳动者所持有,劳动者作为就业主体,有自由支配自身劳动力的权利,可以根据自身劳动能力素质、身体特征以及劳动环境来选择用人单位。同样,用人单位作为劳动力市场的用人主体,可以根据单位的生产需要以及单位岗位特点,通过自由购买劳动力商品来选择劳动者。劳动力市场的供求以市场价格即工资为信号逐渐趋于均衡状态,实现就业是供求机制发挥作用的结果和表现形式。
价格机制是指劳动力市场以市场价格——工资为信号调节劳动力资源配置。在劳动力市场上,劳动者根据劳动力价格信号来选择是否进入或退出劳动力市场(处于就业或失业状态);而用人单位则根据劳动力价格信号和生产经营需求来调整单位雇佣数量。劳动力市场通过价格信号来确定劳动力供求总量和均衡点,但其劳动力的供求关系不是一成不变,市场主体围绕劳动力市场价格展开竞争,调节劳动力的流向、流速和流量并进行劳动力资源的重新配置,直到达到均衡状态。
竞争机制是指由于劳动力市场固有的稀缺性而产生的竞争行为。一方面,劳动力市场以优质劳动力资源的稀缺为常态,用人单位之间要借助薪酬水平、社会保障、晋升机会以及情感关怀等手段为争取优秀人才开展竞争,在经济发展方式由粗放式转向集约式、更加依赖高素质劳动力的情况,用人单位之间的竞争会日益加剧;另一方面,劳动力市场上劳动者之间也要为争取优质的雇主和更高的就业质量而展开竞争,在市场经济条件下,这种竞争以劳动者人力资本水平为依托,在劳动力市场供大于求的情况更常见。当前,随着劳动力资源对经济发展的重要性不断提升,劳动力市场的竞争已经超越了用人单位和个体劳动者层面,而是在一国内不同地区、国家之间展开。
保障机制包括了市场规则体系、社会保障体系以及市场服务体系。通过市场规则体系,劳动力市场中的各方得以对市场运行产生一个共同、稳定的预期,减少了市场中的道德风险行为,促使市场在一个公认的轨道上顺利运转;劳动者在劳动过程中存在工伤、失业、疾病等客观风险以及退休养老的社会需求,社会保障体系使劳动者在暂时或者永久退出劳动力市场的情况下得到保护,促进了劳动力的生产和再生产;市场服务包括就业咨询、职业指导、职业培训、职业介绍、高层次人才寻访等多种服务,多层次、多形式、全方位的劳动力市场服务体系有助于扫清劳动力供求对接的障碍、促进劳动力在全社会范围内的合理流动,保证市场对劳动力资源配置起决定性作用。
(三)劳动力市场的特征
作为生产要素市场的重要组成部分,劳动力市场具备了要素市场的普遍性特征,包括以价格机制为核心的市场竞争性、以自由流动为关键的市场开放性、以各部分共同作用为支撑的市场系统性,同时由于劳动力市场以极具能动性的劳动者为核心内容,所以它也具备了一些独特性特征。
与土地、资金等生产要素不同,劳动力要素永远不可能离开劳动者本身而单独存在,而劳动者有劳动权益、人的尊严和特殊保护的需要,因此劳动力市场有其自身的特殊性。劳动力与其他生产要素的根本区别在于,劳动力在进入市场之后仍有其能动性。即使劳动力通过市场发生了支配权的暂时转移,但其所有权却永远属于劳动者本身。因此,严格地说劳动力市场不是一种买卖市场,而是劳动者借助市场实现自身劳动力价值的一种让渡方式,或者说劳动力市场是与其他商品市场不同的一种特殊的租让市场。由此可见,劳动力市场有以下特殊性:
第一,基于劳动者的主动性、能动性,劳动力市场具有特殊复杂性的特征。与土地、资本等要素不同,劳动力市场的标的是劳动力,而劳动力附着在劳动者身上,所以劳动力要素的市场配置就难免要考虑到劳动者的能动性问题。首先,劳动者的能动性表现在劳动力具有成长性,通过劳动者的学习可以提升其人力资本从而促进劳动力的成长,因而市场对劳动力要素的配置不仅仅是实现供求对接,更要在成长中促进供求均衡。其次,劳动者的能动性表现在劳动者具有生命和人权,所以劳动力要素的市场配置要考虑社会伦理,在配置过程中不仅要提高效率,更要促进公平正义,在劳动者权益和生产效率之间达成平衡。再次,劳动者的能动性表现在劳动者具有主观意愿,因而在劳动力要素配置中产生了劳动者与用人机构之间的劳动关系问题,而劳动关系的稳定有序是提高配置效率的基础,因而化解劳动用工的风险、促进劳动关系和谐也是劳动力市场的内容之一。
第二,基于劳动力所有权的延续性,劳动力市场具有持续性。劳动者对劳动力的所有权不仅表现在交换过程中,而且会延续到生产过程中。对其他生产要素市场来说,供求双方的关系一般只发生在市场交换过程中,一旦成交即发生了商品所有权的转移,至于在生产过程中如何使用完全听由买方处置,与卖方毫无关系。而劳动力市场则不同,用人单位在市场上取得对劳动力的支配权后,仍然要通过劳动者来使用劳动力。因此,无论在交换过程中还是在生产过程中都存在着劳动力供求双方的关系。
第三,基于就业形态的丰富性,劳动力市场具有多样性的特征。就业是劳动力市场作用的结果,而在劳动力市场上,随着经济发展水平不断提高,就业形式也日趋多样,即使传统的就业形态下,也出现了企业类型更加多样、企业规模差异加大、用工方式更加多元的特点,这些都使劳动力市场呈现出多样化的特征,针对差别性的劳动力市场,其运行规则也存在差异。
二、我国劳动力市场的发展现状
(一)我国劳动力市场的基本情况
1.劳动力市场的规模、结构与效率
第一,劳动力市场供给总量逐年上升。
从劳动力市场的规模来看,我国劳动力供给总量逐年上升,但其占人口比重趋于下降。根据国家统计局数据显示,2013年末,我国经济活动人口达79690万人,较上一年增加390万人。从1992年到2014年,我国就业人口由66152万人上升为77253万人。从农民工的规模上来看,2014年全国农民工总量27395万人,比上年增加501万人,增长1.9%。(如表1)
 
1 农民工规模(单位:万人)
 
2010年
2011年
2012年
2013年
2014年
农民工总量
24223
25278
26261
26894
27395
1.外出农民工
15335
15863
16336
16610
16821
1)住户中外出农民工
12264
12584
12961
13085
13243
2)举家外出农民工
3071
3279
3375
3525
3578
2.本地农民工
8888
9415
9925
10284
10574
数据来源:国家统计局网站
第二,劳动力市场的结构变化明显。
从劳动力市场的结构来看:首先,性别结构总体稳定,女性占比有所下降。2014年城镇单位女性就业人员6546万人,比2010年增加1684万人,占城镇单位就业人员的比重35.8%,降低1.4个百分点。其次,就业人员平均学历有所提升,特别是高学历比重明显增加。2013年末,就业人员中大学专科及以上学历人数上升至14.5%。再次,就业结构得到改善。从城乡就业结构看,2014年城镇就业人员由上一年的3.82亿人上升到3.93亿人,占比50.9%,乡村就业人员由3.87亿人下降到3.79亿人,占比49.1%;从产业就业结构看,我国的产业就业结构正在逐渐从“一、二、三”向“三、二、一”过渡。2014年末,三次产业的就业人员比例为0.295:0.299:0.406,第三产业的强劲发展使其成为了吸纳就业人员的绝对主力。
第三,劳动参与率呈下降趋势。
劳动参与率是衡量我国全部劳动力资源参与劳动力市场行为程度的重要指标。从2008-2013年,经济活动人口与15岁以上劳动年龄人口逐年上升,但劳动参与率以年均0.85%的速度下降。2008年的劳动参与率为73.96%,2013年已降至69.72%,下降4.24个百分点,持续保持下降趋势,但下降程度有所缓和(如表2)。劳动参与率下降在一定程度上是由于妇女保持较高劳动参与率的情况下,新成长劳动力受教育年限延长所致,这表明我国劳动力素质有所提高。
2 2008-2013年劳动参与率演变
年份
经济活动人口(万人)
15岁以上人口(万人)
劳动参与率(%)
2008
79243
107142
73.96
2009
77510
108791
71.25
2010
78388
111832
70.09
2011
78579
112571
69.80
2012
78894
113117
69.75
2013
79300
113743
69.72
数据来源:历年《中国统计年鉴》
第四,城镇登记失业率相对稳定。
2008年到2014年,我国城镇登记失业人数从800万人增加到952万人,年均增长13.82万人。城镇登记失业率一直围绕4.15上下波动,特别是2010年至2014年,城镇登记失业率一直保持4.1%的水平,2015年前三季度为4.05%,相对比较稳定。
第五,劳动生产率逐步提高,但增长率下降趋势明显。
2.劳动力市场中的劳动条件与保障
第一,就业人员工资水平不断增长。
2008年城镇单位就业人员平均工资为28898元,2014年达到56339元,以年均4573元的水平实现稳定增长。与此同时,各地区的最低工资标准也不断上调。进入2015年来,先后有23个省市区宣布提高最低工资标准,其中深圳提高到2030元/月,最低工资标准首次超过2000元,成为目前全国最高的地区。而北京将非全日制从业人员小时最低工资标准由每小时16.9元提高到每小时18.7元,成为全国最高的小时最低工资标准。
第二,就业人员的劳动时间仍较长。
我国城镇就业人员周平均工作时间从2008年的44.6小时上升到2013年的46.6小时,且仍有上升趋势,在2010年达到最高值47.0小时/周。其中,城镇男性就业人员周平均工作时间均高于城镇就业人员周平均时间及城镇女性就业人员周平均工作时间,2013年城镇男性就业人员周平均劳动时间达到47.5小时。表明我国就业人员劳动时间较长,加班现象较为普遍。
3)社会保险覆盖面不断扩大。
社会保险是维护职工劳动权益,实现职工基本生活需要的基本保障。自2008年至2014年,基本社会保险覆盖面逐年增加,其中基本养老保险、城镇基本医疗保险及生育保险的年均增长率均过10%,但近两年“五险”的参保率增幅均有所下降。
第四,劳动者职业安全状况持续改善。
2014年全国安全生产实现了“三个继续下降、两个进一步好转”,安全生产工作进一步加强,全国安全生产状况持续改善,但相比发达国家仍有一定差距。2014年各类生产安全事故共死亡68061人。亿元国内生产总值生产安全事故死亡人数为0.107人,比上年下降13.7%;工矿商贸企业就业人员10万人生产安全事故死亡人数为1.328人,下降12.9%;道路交通事故万车死亡人数为2.22人,下降5.1%;煤矿百万吨死亡人数为0.255人,下降11.5%。
3.劳动力市场中的劳动关系
第一,基层工会组织及会员人数稳步增长。
近年来,我国基层工会组织数量逐年上升。截至2014年,我国共有工会基层组织数278.1万个,已建工会组织的基层单位的职工数为29930.9万人,已建工会组织的基层单位的会员人数28811.8万人。
第二,劳动者维权意识不断增强。
2008年起《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》和配套规定先后实施,为劳动者依法维护自身权益提供了坚实的法律保障。2008年至2009年,我国劳动争议案件数量较前几年明显上升,2009年至2011年有所下降,2011年至2014年又开始呈现上升趋势。2014年,劳动争议调解仲裁机构共受理争议案件71.51万件,结案争议案件71.10万件,当年受理劳动者申诉案件69.04万件,共处理仲裁调节劳动争议案件32.16万件,处理仲裁裁决劳动争议案件31.31万件。劳动者维权的范围涉及到劳动报酬、社会保险、变更劳动合同、解除和终止劳动合同等各个方面。
(二)劳动力市场的制度建设
现代市场经济是法治经济,党的十八届四中全会强调了依法治国的重要意义。在劳动力市场中,政府要通过劳动立法,为劳动力市场的运行设定规则,通过法律规范约束劳动力供求双方的行为,促进劳动力资源配置效率的提升。目前,我国的劳动力市场法律制度以《劳动法》为龙头,具体包括了调整劳动关系、具体劳动标准、促进就业和社会保险以及劳动执法监察四个方面的内容。
第一,调整劳动关系的法律规范以《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》为核心,配套的行政法规有《企业劳动争议处理条例》、《劳务派遣暂行规定》、《禁止使用童工规定》等,配套的部门规章有《工资集体协商试行办法》、《劳动争议仲裁委员会办案规则》、《集体合同规定》、《企业经济性裁减人员规定》、《企业劳动争议调解委员会组织及工作规定等》。
第二,劳动标准以化解工业风险、保障劳动力再生产为目标,除了《劳动法》中对工作时间、休息休假、工资、劳动安全卫生、女职工和未成年工特殊保护等做的一般性规定之外,还有专门配套的行政法规和部门规章,包括《女职工劳动保护规定》、《关于修改<国务院关于职工工作时间的规定>的决定》、《最低工资规定》、《工资支付暂行规定》等一系列劳动基准。
第三,促进就业的法律法规中包括就业调控、反就业歧视、就业服务、就业管理、职业培训、就业援助等内容,我国的《就业促进法》,是促进就业最主要的法律,还包括《失业保险条例》、《劳动就业服务企业管理规定》、《职业介绍规定》、《劳动力市场管理规定》、《关于就业训练若干问题的暂行办法》等。
第四,社会保险法律法规以生存保障、秩序维持和激励自足为目标,我国社会保险法律法规以《社会保险法》为引领,包括了五大险种相关的条例或者试行办法、《社会保险行政争议处理办法》等行政法规和部门规章。劳动监察执法方面,《劳动法》、《安全生产法》和《职业病防治法》对监督检查、法律责任做了原则性规定,配套有《劳动保障监察条例》、《煤矿安全监察条例》、《特种设备安全监察条例》等行政法规,以及《劳动监察员管理办法》、《劳动监察程序规定》、《劳动行政处罚若干规定》、《劳动行政处罚听证程序规定》等部门规章。这些劳动力市场法律制度的实施,规范了劳动力市场的运行秩序,维护和保障了劳动者与企业的合法权益,提升了劳动力资源配置的效率,为市场在劳动力要素配置中发挥决定性作用创造了积极的制度环境。
三、我国劳动力市场的主要问题分析
(一)劳动力要素配置的市场化程度较低
在计划经济时期,劳动力资源主要靠行政手段安排配置,不同劳动群体被分割,造成劳动者收入、就业、福利等方面的制度性、结构性不平等。改革开放以来,市场开始逐步代替计划成为配置资源的主要手段,传统体制下壁垒森严的劳动力资源城乡分割被打破,形成体制内和体制外劳动力市场。体制内市场上,微观放权的改革使企业劳动效率提高,冗员现象显性化,并且在国企所依托的这个劳动力市场上,职工工资并不是由劳动的边际生产力决定的,而是由制度决定。体制外市场上,农村转移剩余劳动力的收入是由市场决定的,大量农村剩余劳动力的进入和非国有企业用工量的不断增加,促进了体制内劳动力市场的改革。体制内外两个市场的矛盾迫切需要建立一个由市场发挥作用的统一劳动力市场。
与此同时,与其他市场相比,劳动力市场更多地受到制度过程的支配。我国劳动力市场长期以来受到户籍制度的影响,并且在传统的城乡二元经济结构的共同作用下,形成了我国劳动力市场的城乡二元结构。从更深层次来看,财税制度、就业体制、土地制度、教育制度等都是和户籍制度相关联的影响劳动力市场的系统制度,在这些制度的共同影响下,我国劳动力市场的主体地位受到制约,影响了劳动力自由流动、劳动条件的确定等多个方面。
(二)劳动力市场的主体问题
第一,劳方主体地位问题。随着我国市场经济的不断发展,劳动力市场主体不到位、不清晰等问题日益突出,“资强劳弱”格局进一步突显。劳资双方在契约关系的规则制定、乃至生产和分配领域等利益博弈的各个方面出现严重不对等现象,这使得双方的冲突行为变得更加频繁。在这种情况下,就需要工会发挥更加积极的作用。目前,这方面存在的问题主要表现在:一是基层工会组织有待进一步健全;二是随着生产经营方式的多样化,就业方式也呈现多样化趋势,如何适应形势变化,保护这部分劳动者的劳动权益,对于工会组织是一个巨大的挑战;三是有的工会组织的定位还存在一定偏差,一些工会甚至将自身定位为企业管理机构的一部分;四是企业工会维权行为尚缺乏完备的法律法规保障,我国现行相关法律法规缺乏刚性保护有关工会会员或工人代表的内容。另一方面,劳动力自身的择业自主权、劳动条件的协商权等由于制度性限制,自身教育程度、技术水平的限制,以及劳动力市场的分割等诸多因素制约而未能充分发挥。
第二,企业及企业组织地位问题。劳动力市场的主体除了劳动力提供者以外,还有劳动力需求方,在我国劳动力市场上主要表现为企业。近年来,我国企业数量呈现不断增加的趋势。据第三次经济普查的数据,截止到2013年底,我国共有第二产业和第三产业的法人单位1085.7万个。企业作为劳动力需求方,存在的主要问题:一是企业组织不健全,许多民营企业缺乏行业组织;二是有的地方政府过多干预国企或其他企业招聘、辞退职工的行为,限制了企业用人自权。
(三)劳动力市场分割问题突出
根据经济学劳动力市场分割理论,劳动力市场远非统一的和完全竞争的市场,劳动者并不能够像传统经济学假定的那样可以完全自由地进出劳动力市场,他们的市场行为除了会受到来自其他劳动者的影响外,还要受到来自其他非竞争性因素的制约,这种非竞争性因素即是劳动力市场分割。在不同制度和不同发展阶段的国家都可以找到明显的劳动力市场分割的现象。在我国劳动力市场上存在着城乡分割、地区分割、行业分割以及身份分割的问题。
第一,劳动力市场的城乡分割。以户籍制度为典型代表的制度安排和传统的城乡二元经济结构共同作用,形成了我国劳动力市场的城乡二元结构,即劳动力市场的城乡分割。这种分割阻碍了我国新型城镇化发展,一方面造成农村转移劳动力难以融入城市,子女教育、养老保险、住房等问题凸显,另一方面,在农村也带来了转移劳动力留守儿童的养育问题、留守老人的赡养问题。据国家统计局的统计数据显示,2014年我国城镇人口占总人口比重为54.77%,全国居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口(即人户分离人口)2.98亿人,比上年末增加944万人,其中流动人口为2.53亿人,比上年末增加800万人。另据全国妇联发布的《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》显示,中国农村留守儿童数量超过6000万,总体规模扩大;全国流动儿童规模达3581万,数量大幅度增长。
第二,劳动力市场的区域分割。改革开放之后,劳动力开始大规模流动,经济发达地区成为劳动力输入地,经济欠发达地区成为劳动力输出地,由于劳动力市场的区域分割,各地一些制度性的限制,将劳动力分为本地劳动力和外来劳动力。对于外来劳动力还存在着或明或暗的就业歧视,如:有的地区实行外来劳动力暂住证制度,当地政府可以向办理了“暂住证”的外来劳动力提供“市民待遇”,但是外来劳动力的工作、生活、子女教育等方面仍然受到限制。社会保险的统筹层次较低,就业失业、社会保障登记制度与管理尚未形成省级乃至全国联网,外来劳动力社保接续问题突出。另外,一些政府为了降低本地的登记失业率,往往首先考虑辞退外来劳动力,以给本地的劳动者腾出岗位。
第三,劳动力市场的行业壁垒。在我国劳动力市场上,不同行业的劳动力市场间存在劳动力流动障碍,有的垄断行业的劳动力与行业之外的劳动力交流不畅,这样就妨碍了劳动力的自由出入,形成“二元市场”,从而使得垄断行业高于其他行业的生产率只有垄断行业内部人可以获益。我国已有学者做分析得出以下结论,平均工资较高的部门大部分是垄断部门,垄断收益是这些部门或行业高收入的源泉。
第四,劳动力市场的身份分割。身份制度是在计划经济体制下的一种人事管理制度,随着市场经济的深入发展,现在很多单位都在弱化干部身份这一概念,但是这一概念仍然影响着我国的劳动力市场,如毕业尚未就业的大学毕业生大多不愿去办理就业失业登记证,因为一旦办理就会失去其干部身份,会影响其工资、福利、职称等待遇。另外,随着用工形式的多元化,劳务派遣等新的用工形式出现,在一个企业内部就会出现派遣员工与企业自身员工不同的身份区别,随之有可能产生的就是在同一企业内部存在同工不同酬的问题。
(四)劳动力市场的价格扭曲问题
由于我国劳动力市场存在上述种种的分割问题,造成了劳动力要素的配置难以遵循经济规律由边际效率较低的行业、部门、地区、组织流向边际效率更高的行业、部门、地区和组织,从而形成并固化了不合理的劳动力价格水平和价格差异,削弱了价格信号对劳动力市场的调节功能。具体来看,我国劳动力市场的价格扭曲主要表现在以下几个方面。
第一,劳动力市场中的收入分配差距过大,橄榄型收入分配格局趋势未形成。当前在企业工资分配中存在收入差距过大的问题,普通劳动者工资过低,主要是农民工、一线职工、私营企业以及国有困难企业职工工资收入低,垄断行业收入畸高、部分国企高管人员薪酬过高。从基尼系数来看,2010年,主要发达国家的基尼系数一般在0.29-0.38之间,如美国、日本、德国、分别为0.37、0.32、0.29。我国在2014年的基尼系数达到0.469,明显超过国际公认的合理收入分配差距0.4的警戒线,表明我国收入分配差距过大。我国工资收入分配领域金字塔形格局没有得到明显改变,提低扩中限高的调整任务依然繁重。
第二,工资决定机制存在问题。在工资的市场决定机制方面,劳动力市场的制度性分割造成了劳动力要素难以充分流动,从而使劳动力价格无法真实反映要素供求关系和人力资本水平,降低了劳动力资源的配置效率。在工资集体协商方面,集体协商的覆盖面窄,作用发挥得不充分,依然存在着“不愿谈”、“不敢谈”和“不会谈”的问题,工资集体协商作用发挥得不充分是造成劳动者报酬偏低的关键因素。
(五)劳动力市场的结构性供求矛盾日益突出
当前我国就业结构性矛盾集中表现为“招工难”与“就业难”并存。一方面,部分地区、部分行业和部分企业招工难,并逐步呈现常态化;另一方面,部分劳动者由于各种主客观因素,难以顺利实现就业。突出表现在以下方面:第一,普工难招渐呈常态化。时间上,从季节性招工难到常年招工难;从区域看,从东部部分地区向中西部蔓延,出现全域性缺工;从行业看,逐步从制造业、纺织服装、餐饮服务等行业向电子加工、建筑业和其他行业扩展。第二,技能人才供需缺口大。人力资源市场供求信息监测数据显示,2010-2014年,技工、高级技工和技师的求人倍率已经超过2:1的水平。第三,大学生就业难问题突出。近年高校毕业生离校时的初次就业率保持在75%左右,意味着每年有100多万名应届毕业生在毕业时不能找到合适工作。第四,大龄低技能劳动者成为市场弱势群体。近几年,人力资源市场中45岁以上劳动者的需求一直不足,求人倍率长期维持在0.8左右,而青年劳动者的求人倍率保持在1以上。大龄低技能劳动者在劳动力市场被边缘化,他们的就业再就业问题仍然突出。
(六)劳动关系矛盾凸显、多发
由于企业在生产过程中时常出现损害职工权益的现象,增加了劳动关系的风险,这些现象具体表现为:企业用工不规范,劳动合同签订率低或违法解除劳动合同,劳务派遣用工不规范,不合法外包明显增加等;拖欠职工工资,同工不同酬,一线职工工资水平过低;不缴或者欠缴社会保险费;超时加班,不落实带薪年休假制度,不依法支付加班工资;劳动条件和劳动保护不完善,部分行业工伤和职业病多发;劳动管理手段滞后,管理方式粗暴,缺乏人文关怀。
这些不规范、不合法现象的普遍存在导致了劳动关系领域的矛盾凸显、多发:当前劳动关系矛盾的显性表现形式有三:一是劳动争议案件居高不下,2008年全国劳动争议仲裁受理案件693465件,几乎是2007年的两倍;从2008年到2014年,除2011年外,各年度受理案件数均在60万件以上;二是损害职工利益的问题突出,2014年各级劳动保障监察机构共查处各类劳动保障违法案件40.6万件,比上年下降3%。三是集体停工和群体性事件时有发生,2013年全国共发生30人以上集体停工事件530起。
(七)劳动力市场中的政府职能问题
第一,劳动力市场立法有待完善。从目前我国劳动力市场的立法情况看,还存在着如下问题:首先,缺乏人力资源市场统一的法规。目前在人才市场和劳动力市场上分别实行的是《人才市场条例》、《劳动力市场条例》,要化解这种由于身份分割带来的市场分割,人力资源市场统一的法规必不可少。其次,劳动力市场的法律中缺乏反对就业歧视的专门法律。目前由于劳动力市场的分割造成的就业歧视现象逐渐凸显为一个社会问题,受到社会各界的广泛关注,而我国目前法律对就业歧视范围的界定过于狭窄,无法覆盖现实生活中存在的多种多样的就业歧视现象,法律规定缺乏可操作性,如《劳动法》第46条和《妇女权益保障法》第24条都规定了同工同酬,但对什么是同工同酬,什么构成报酬歧视缺乏具体判断标准。再次,公共就业保障服务与私营服务的范围内容有待明确。
第二,劳动力市场服务体系有待加强。首先,当前基层公共服务体系还存在平台和网络不健全、职能不完善、人员队伍薄弱、经费有限等问题,不能满足信息化、现代化发展的需求,基层就业和社会保障服务能力亟待加强。其次,职业资格许可、认定、管理中的问题。在职业资格的许可和认定方面,目前职业资格数量繁多,并且存在很多计划经济色彩浓厚、矛盾比较集中、行业基础薄弱的职业资格;在职业资格的管理方面,目前还缺乏科学设置、规范运行、依法监管的职业资格管理体系,国家职业分类体系、职业标准和评价规范都有待进一步地完善。再次,社会保险接续问题。由于劳动力市场的区域分割,一定程度上导致了外地劳动力社会保险的异地接续问题,这在一定程度上影响了劳动力市场的自由顺畅流动。
第三,劳动力市场监管有待强化。当前我国的劳动力市场监管存在以下方面的问题:首先,在监管价值方面,劳动力市场监管的目的更多的是约束企业行为和维护劳动者合法权益,这与企业的利润动机和地方政府经济发展取向存在一定程度的冲突,在这种情况下,经常出现牺牲职工利益而保全经济利益的取向。其次,监管基础设施需要完善,监管资源的充足是提高监管绩效的必要条件,目前我们国家存在监管力量严重不足的问题,特别是监管对象与监管机构之间存在着较为严重的信息不对称,劳动及其他相关监察机构缺乏对监管事项的足够信息,这极大的阻碍了监管效能的提升。
四、我国劳动力市场的发展思路和对策
(一)明确劳动力市场的发展方向
党的十八届三中全会提出,“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”建立统一开放、竞争有序的市场体系,为进一步发展与完善我国的市场体系指明了方向。建立统一的劳动力市场主要指企业和劳动者可以跨地区、跨部门、跨行业进行相互选择,在全国范围内实现劳动力与其它生产要素的最佳组合,最大限度地发挥劳动者的能力与积极性;开放的劳动力市场是指通过户籍制度改革、干部人事制度改革和国有企业改革促进劳动力在城乡、地区、行业、企业之间自由流动;竞争的劳动力市场是指打破劳动力市场的行业垄断,促使劳动力工资形成走向市场化,充分发挥工资的引导和调节作用,打破垄断收入和由此带来的不公平竞争;有序的劳动力市场是指建立统一的市场规则,加强劳动力市场监管,于此同时完善劳动力市场的供求信息对接机制,促进劳动力的有序流动。
(二)完善劳动力市场的运行机制
第一,改革收入分配制度,发挥价格机制在劳动力市场中的调节作用。努力消除劳动力流动的制度性障碍,使劳动力在自由流动中形成市场价格,同时,通过法律手段消除市场不公平竞争的因素、加强对合法收入的监管和打击各种非法收入,以市场机制来保障各主体按贡献获得合理收入的平等机会;政府要运用经济和法律手段,营造公平的竞争环境,加强对非竞争领域的管制,推进平等协商的工资决定机制并健全收入分配的调控体系。
第二,完善集体谈判机制,建立工资正常增长机制。一是要进一步明确工资集体协商双方的权利和义务,并使劳资双方形成均衡对等的关系展开协商,进一步提高集体合同覆盖率。二是大力推行多层次的地区性、行业性工资集体协商,地区性、行业性集体协商的层次扩大到市一级,有条件的地区在省一级试点,提高双方的对等协商能力。探索由工会经过民主程序委托第三方与雇主开展工资集体协商的办法。三是探索扩展有代表性的工资集体合同的办法,在同一地区、同一行业的企业工会和企业组织可批准有代表性企业经工资集体协商形成的集体合同在本企业实行,以便分享有代表性企业工资集体协商的成果。四是建立统一规范的企业薪酬调查和信息发布制度,完善工资指导线制度。
(三)多措并举消除劳动力流动障碍
1.进一步改革户籍、住房、子女教育等制度和政策,稳定农村劳动力转移就业
深化改革户籍制度,最终剥离附加在户籍制度之上的特殊社会功能,比如住房、社保、子女入学等,还应以最终消除城乡二元经济社会结构为目标,改革住房、子女教育等制度和政策措施,逐步促进有意愿的农业转移人口向城市转移,通过基本公共服务均等化使得这一部分人有平等的就业机会,努力实现稳定农村转移劳动力就业。
2.制订专门反就业歧视法律,确保劳动力市场公平公正
党的十八届三中全会明确提出,“规范招人用人制度,消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视。”当前,我国劳动力市场的“买方市场”格局和各种历史因素所形成的二元经济社会结构客观存在,这也是造成劳动力市场存在歧视的主要原因。尽管近年来出台的《劳动法》、《就业促进法》等法律法规,对反对就业歧视等内容做出了明文规定,但是,尚没有对歧视的具体情况与处罚措施等进行进一步规定,可操作性也不强。为此,应进一步细化相关法律法规,制订并实施专门的反就业歧视法律,如制定并出台《反就业歧视法》,最大限度地实现我国劳动力市场的公平、公正。
3.进一步打破身份界限,加速形成全国统一的人力资源市场
长期以来,我国存在着干部身份与工人身份的明显区分和界限,这也是由于计划经济的残余以及我国主管行政部门分设等诸多因素影响的结果,从而形成了“人才市场”和“劳动力市场”,造成了市场分割。建立统一的人力资源市场,是实现市场“统一性”大目标的一个重要举措。推动人才市场和劳动力市场的整合,需要进一步打破干部与工人之间的身份界限。此外,还应对经营性人力资源服务机构加强规范管理和有效监督,对当前诸多职业中介机构、人才中介服务机构等进行规范和整合,加速推进全国统一人力资源市场的形成。
4.逐步减少各类不合理的职业资格许可和认定,鼓励劳动力根据自身能力顺畅流动
逐步减少并取消各类职业资格许可事项,可以大大降低普通劳动者的就业成本、就业门槛,减轻其经济负担,进而促进劳动力顺畅、合理流动。在此过程中,重点在于准入类职业资格,特别是无法律法规依据的准入类职业资格应一律取消,对水平评价类职业资格建议由政府部门统一制定职业标准和评价规范,同时,由行业协会、学会等承担具体认定工作,进而鼓励劳动力根据自身能力顺畅、合理流动。
(四)进一步转变和优化政府职能
基于我们国家劳动力市场以及政府治理的现状和问题,进一步转变和优化劳动力市场中的政府职能有必要将以下几个方面作为抓手。第一,完善劳动力市场运行的规则体系,制定更加完备的劳动标准体系,健全协调劳动关系的机制性安排,进一步加强劳动执法监察的制度建设。第二,完善面向劳动力市场的公共服务,增加公共服务投入,提供以供求信息对接、职业能力提升和社会保险为重点的公共服务,促进公共服务的规范化、信息化、城乡一体化,针对劳动力市场的特殊群体提供专门的帮扶性服务,全面提升政府公共服务的供给能力。第三,完善劳动力市场监管,保持监管机构权力的相对独立性、完善监管程序制度和外部监督机制、提升监管的公开透明性以维护监管价值的公正独立;完善各项日常巡查制度,提高监管的信息化水平,建立健全职工和社会举报制度;严格按照法律法规的规定开展监管,做到监管人员职业化、执法活动规范化,同时完善监管活动的信息公开制度;监管的人力、物力投入以及信息化网络的建设要与当地经济发展水平和监管对象的数量相匹配,保证监管的充分性。


本课题负责人刘燕斌系中国劳动保障科学研究院院长、研究员;课题组成员:邸妍,中国劳动保障科学研究院室主任、研究员;黄湘闵,中国劳动保障科学研究院标准室助研、博士;孟续铎,中国劳动保障科学研究院能力室助研、博士;曹佳,劳动科学研究所就业室助研、博士;俞贺楠,中国劳动保障科学研究院科研处助研、博士;韩巍,中国劳动保障科学研究院仿真室助研、博士;段宜敏,中国劳动保障科学研究院人事处干部。
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