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陶 然 王瑞民:“十三五”期间实现新型城镇化的土地改革突破口选择

2015-12-16 22:50:36
        一、引言
我国正处于快速的城市化进程中,农村向城市迁移的流动人口每年超过1500万,人口城市化率从2000年的36.2%增加到2013年的53.7%,全国13.6亿人口中,城镇人口达到7.3亿,但城镇户籍人口大概只有4.7亿,换言之,有2.6亿农村户籍人口已被统计为城镇人口,但尚未获得城镇户籍。较之人口城市化,中国空间城市化进程要更为迅速。从2000年到2012年,中国城镇人口年增长率为3.72%,而城市建成区面积的年增长率却高达6.08%,城市建设用地面积的年增长率更高达6.25%,这表明中国人口城市化速度显著慢于空间城市化速度。
但是,现有城市空间迅速扩张并没有为不断进入城市打工的迁移人口提供生活用地,而是主要用于以工业开发区为主体的生产建设用地和为既有城市居民住房改善的生活用地(房地产用地)及基础设施用地。在实践中,地方政府往往以低于市场价值的价格征地,然后将绝大部分土地以低价方式出让进行开发区建设并吸引制造业投资,而对少部分土地则通过高价招、拍、挂方式出让给商、住用地者获得高额出让金。中国城市居住用地限量少供,导致房价过快增长,中低端可支付住房供给严重不足,农村迁移人口的绝大部分无力购买城市住房。同时,户籍改革一直没有实质性突破,城市流动人口也不能享受与拥有城市户口者相同的城市公共服务,尤其是保障性住房和子女教育服务,结果是流动人口家庭难以实现永久迁移和完全城市化。这种城市化模式,不仅没有保障农民工的基本公民权利,也不利于中国经济为实现可持续发展而必须扩大的内需增加,在造成2亿多半截子市民的同时,又在农村造成了数以千万计的留守儿童、妇女和老人。
也正是户籍和土地制度改革难以取得突破,基于对未来失业风险的规避,来自农村的城市流动人口仍然无法放弃农村土地,而这进一步导致两个不利结果:首先是农用土地产权稳定性无法得到切实保障,农村内部由于人口变动带来的土地调整压力不能随农村人口向城市实现永久性迁移而得到有效化解,必然出现农业小规模生产同农民增收之间的矛盾、农户分散经营与现代农业适度规模经营之间的矛盾;其次,由于农村人口不能实现永久性地向城市外迁,新增家庭不得不继续占用宅基地,农村建设用地快速扩展的局面就难以遏制,结果是农村宅基地户均、人均占地面积大,基础设施建设水平低下,而且一户多宅和“空心村”现象严重,闲置用地多,农村居民点外延式扩张,粗放利用突出。
现有征地制度也很容易侵害农民的土地权益。农地征收时按被征收土地的原用途补偿,实际上相当于对农地在城镇化进程中的增值收益征收了100%的土地增值税。农民被排除在土地增值收益的分配之外,往往陷入失地又失业的情况,成为社会不稳定因素之一,引发了较多上访乃至群体性事件。
总体来看,我国现有的城市发展,更多的是为城市“锦上添花”而进行的“城市现代化”,而不是把农村人口彻底转移出来并融入现代城市生活,享受城市公共服务的“人口城市化”,并一定程度上阻碍了农业与农村现代化建设。在此背景下,国务院于2014年3月印发《国家新型城镇化规划(2014-2020)》(下简称《规划》),提出走新型城镇化道路并将其上升为国家战略。
新型城镇化是一项系统工程,涉及到地方政府、城市居民、流动人口以及农村留驻人口等主体的复杂利益博弈。如何有效摆脱对土地财政的依赖,公平分配城市化进程中的土地增值收益并利用土地增值收益解决城市化进程中城市基础设施建设的部分资金问题,化解地方债务,为迁移人口提供可支付得起的住房与公共服务,使其逐渐、永久、有偿地退出农村土地,并进一步促进农业和农村现代化的发展,成为我国未来城市化过程中城乡统筹发展的核心问题。
解决上述问题需要一个统筹城乡的系统性改革框架。本文提出,目前已经出台的改革方案和政策,仍然存在较为严重的不足。首先是户籍改革方案严重滞后于人口已经大规模流动、尤其是跨区流动的现实,而且由于对人口城市化成本和收益的误算,设定的户籍改革目标总体偏于保守,不仅难以解决已经进入城市长期就业和生活的2亿多流动人口及其家庭成员在城市的公共服务问题,而且更没有考虑未来上千万的新增流动人口的户籍与配套服务问题。其次,为流动人口实现完全城镇化所采取的改革措施缺乏系统性和协调性,主要人口流入地城市相关土地制度改革和配套财政体制改革严重滞后,改革方向的偏误以及力度不足将使得上述保守目标也很难真正实现;第三,为加速新型城镇化和城乡一体化所进行的纯农区土地制度改革,特别是土地确权改革,不仅步伐过小,实际操作难度很大,而且并不利于农田水利基础设施建设以及农业规模经营的实现,也没有建立针对农村外出流动人口的农村土地有偿退出机制,不利于未来农业与农村现代化的同步实现。
基于对现有政策改革方案的讨论,本文提出,在中国主要农民工流入地城市,要尽快推动以“公共服务提供”为核心的户籍制度改革,而同时要以土地制度改革为核心和突破口来推动新型城镇化。具体思路包括:首先,需要创造性地运用我国台湾地区区段征收的经验,赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利,让他们在符合城市规划和基础设施要求的前提下,合法地为外来流动人口建出租房,政府也同时实现土地“增值溢价捕获”;其次,政府要配套财税体制改革和转移支付政策调整,尽快解决外来人口在入城后的子女教育问题;最后,在大幅度调整征地制度的前提下,政府可以对利用很不集约的存量工业用地和开发区进行重整,同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地,增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫,同时为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收,并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。

而在以农业为主的农村地区,我们提出应如下几策并举。首先是在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下,逐步推进城乡建设用地增减挂钩政策,并同时开始培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区土地发展权交易市场。其次,也是更重要的,政府要积极推动农地整理,培育以“折抵指标”为内容的土地发展权交易市场,作为未来中国在解决城市化过程中同时实现有效耕地保护与城市建设用地合理扩张的关键改革举措。最后,在通过上述措施推动农地整理的基础上,再推进农地确权,这样做不仅有利于解决农地细碎化问题,并进一步促进农业的规模化经营,实现城市化与农业现代化及农村发展的同步推进。这里给出了本文所提出的政策改革组合的示意图,其含义将在本文后面部分作进一步的阐述。

中国经济体制改革基金会陶 然 王瑞民:“十三五”期间实现新型城镇化的土地改革突破口选择
图1 “十三五”期间新型城镇化改革的政策组合

二、推动以公共服务为主的户籍制度改革
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模”。2014年7月30日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下简称《意见》),提出“要进一步调整户口迁移政策,统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度”。
但是,城乡户口登记制度统一并不意味着原来城乡户口背后的公共服务差异的消失。无论是学界还是政界,仍需要对现阶段的“城市户口”到底包含哪些公共服务有一个清晰的认识。目前我国几乎所有的生活消费品都已市场化。而随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者,就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位,比如环保、卫生之类的低端职位,也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩,也就意味着户口与就业相关的社会保险(即所谓的“五险一金”,养老、医疗、失业、工伤、生育保险及住房公积金)脱钩,这些保险是由作为雇主的企业和作为雇员的个人(单独或共同)缴纳。而对那些没有社会保险的流动人口,比如大约占城市流动人口20%左右的自我雇佣人口,一方面他们自身已经通过储蓄为未来养老、医疗等进行了一些准备,另一方面,未来政府也将通过扩大社会保险覆盖面来逐步将其纳入社保体系,而未来社保体系改革的趋势,是社保在全国层次的统筹,换句话说,社保的缴费主要来自于劳动者,而中央政府将承担更大的统筹责任。从这个意义上讲,地方政府如果把社会保险成本也算成未来给农民工提供户口对应公共服务的成本,实际上只是因不希望让大批流动人口定居城市而故意夸大成本的借口。虽然户籍对应的公共服务总数并不少,但我们认为,当前阶段,某地城市户口主要意味着那些由该地城市政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的三项公共服务:以城市最低生活保障为主的社会救助服务,以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排,以及迁移人口子女在城市公立学校平等就学的机会。
因为绝大部分流动人口都有就业,所以解决其户籍问题在城市低保上需要的支出基本可以忽略。所以,解决住房问题与实现子女在城市公立学校平等就学权,就构成了流动人口举家迁移并实现市民化的两个基础条件。如果城市房价高企,而保障性住房又排斥外来人口,加上子女就学困难,以单身、临时性迁移为主的人口流动模式就难以避免。
解决农民工住房的一个思路,是中央和地方政府为他们建设保障性住房。但考虑到房地产进入下滑周期,地方土地出让金的未来预期并不乐观,加之地方政府近年来债务高企,接近20万亿,他们有没有积极性以及经济能力为外来流动人口提供如此大规模的保障性住房,提供之后是否有足够管理能力来运营好?实在难以乐观。
目前,尽管中央不断施加压力,大部分流动人口迁入地城市依然缺乏大规模建设保障性住房的积极性。其中的道理很简单,一旦大规模供地来进行保障性住房建设,地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降,而且还需要直接增加建房和维护支出。除非大规模增加转移支付支持,否则很容易出现所谓“中央请客,地方买单,最后难以落实”的现象。
考察2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,其值得进一步分析和解读的有如下两点:首先是进一步调整户口迁移政策,“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,有效解决户口迁移中的重点问题”;其次,是与国务院《意见》配套的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出的“三个一亿人”计划:“2020年,通过实施户籍制度改革方案,使大约1亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇;通过加大棚户区、城中村的改造力度,使大约1亿生活在棚户区和城中村的常住人口改善居住条件;通过加快中西部地区发展和城镇化进程,引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化。”
关于特大以及大城市人口规模是否应该控制,以及能否控制住的问题,学术界和政策部门一直存在巨大争议:中国既往的城市化政策一直在严格控制大城市的人口规模,但无论是我国改革开放以来的实践,还是国际城市发展的经验,都已经非常清楚地表明,控制包括特大城市在内的大城市人口和建设规模,难度很大,而强行控制带来的经济、社会成本也非常之高。尤其是近几十年来的国际经验更进一步展示了大城市如果通过好的定价机制来实现有效的水土资源利用、环境保护以及交通流量管理等措施,将有力发挥大城市与特大城市的规模经济与集聚效益,这些城市不仅更有经济活力,甚至还更有利于节能减排和土地集约利用。包括美国、英国在内的绝大部分发达国家,即使在工业化之后进入后工业化时代,也仍然出现了人口不断向大城市、特大城市进一步集聚的现象。对此,美国哈佛大学经济学家爱德华•格莱泽(Edward Gleaser)在产生重大影响的近著《城市的胜利》中进行了非常具有说服力的描述和解释。从中国大城市与特大城市的现状来看,北、上、广、深四个特大城市都有接近乃至超过1000万的外来流动人口已经在城市生活与工作,而此次规划虽然提高了特大城市标准(城区常住人口500万以上),但特大城市与超大城市(1000万以上)仍有16个。这些城市的外来流动人口甚至占到中国跨区外来流动人口的绝大部分。那么特大城市“严格限制外来流动人口”是否意味着这些已经定居、就业的外来人口所需的与户籍对应的公共服务无法解决,甚至还面临被用各种“经济、社会手段”逐步挤出这些城市的危险?如果是这样,那么户籍改革就不仅会因为无法充分发挥特大城市规模经济与集聚效应带来巨大的经济成本,而且将带来重新安排人口格局所致的巨大社会成本。《规划》还提出,“全面放开建制镇和小城市(50万人以下)落户限制,有序放开中等城市(50-100万人口)落户限制、合理确定大城市(100-300万)落户条件”。如果对这些措辞有一个基本合理的理解,就是至少在中等城市和大城市,户籍改革的主动权交给了缺乏给外来人口解决户籍及其相关公共服务积极性的地方政府,而户籍改革恰恰应该是中央政府的责任。即使对于那些被要求“全面放开”落户限制的建制镇和小城市,沿海广大地区和内地少数可以创造就业、也吸引了不少外来人口的建制镇和小城市,其实早在中央政策颁布之前就已经开始实施对外来人口具有很强歧视性的“积分制”,那么中央相关政策文件就应该清理这些积分制,而不是进一步推广“积分制”。否则,这样的户籍改革政策就不是进步,而是倒退。
“三个一亿人”计划也具有较大争议,特别是通过实施户籍制度改革方案,使大约1亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇,同时引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化。目前中国城市流动人口已经超过2.6亿,来自农村的流动人口也在2亿左右,如果到2020年都不能解决上述流动人口的户籍与相关公共服务问题,那么未来每年新进入城市的上千万流动人口问题的解决就更是遥遥无期,而引导1亿人在中西部地区实现就地城镇化的前景也未必乐观,尤其考虑到2009年之后很多中西部地区推进的大规模工业化和城镇化建设,不仅招商引资的效果不理想,而且不少中西部的地方政府还背上了巨额债务,未来出现“鬼城”的概率不小。无论从就业创造能力还是公共服务提供的财力上,前景堪忧。
我们认为,目前出台的户籍改革方案,实际上没有对户籍改革成本与收益进行准确的评估,也没有对配套政策改革方案进行深入考察。如此所导致的结果,一方面使得改革的目标设定(三个一亿人)相对于现实发展而言显得过于保守,而另一方面由于缺乏有效的配套改革措施,又将使得这些保守的改革目标也难以实现。实际上,通过有效的配套改革措施,不仅可以大大降低改革成本,也可以有效提升户籍改革的收益,甚至为拉动短期经济增长,逐步消除城市房地产泡沫、推动地方政府逐步摆脱当前不可持续的土地财政创造条件。
三、以城郊村土地制度改革为切入点推动新型城镇化
我们提出,推荐户籍制度改革的关键,在于从中央层面启动有效的土地制度改革,全面降低农民工举家迁移并顺利在城市定居的所需成本。实际上,从德国起源,日、韩采用并在我国台湾地区得到广泛运用的一种土地开发模式,即所谓的“区段征收”完全可以在大陆进行创造性地运用来推动城镇化过程中的户籍改革。在这种模式下,政府与原土地权利人合作开发土地,政府获得了城市发展所需的公共设施用地,而原土地权利人领回固定比例抵价地,共享城镇化发展成果,减少了社会矛盾。他山之石,可以攻玉,无论是外来流动人口住房问题,还是流动人口子女教育问题,都可以创造性地运用上述思路,通过有效的土地制度改革来实现。改革要旨,就是要赋予人口流入地城市城郊村、城中村本地村民和村集体一定的土地开发权利,让他们能在符合城市规划和基础设施要求的前提下,合法地为外来流动人口大规模建设短期只能用于出租的住房。
在具体操作过程中,应适当结合中国的特有国情,特别是农村土地为集体所有这个特有国情,在人口流入地城市的城郊村和城中村,以土地国有化为前提,并要求作为原土地权利人的村集体和村民上缴部分公益事业用地和基础设施融资用地后,进行剩余部分土地使用权的确权并进行出租房建设开发,在有效改造城中村、城郊村基础设施、全面提升公共服务基础上,让这些“城中村”、“城郊村”地段为低收入阶层和流动人口提供市场化定价的廉价、优质住房,最终建立政府、包括村民与村集体在内的原土地权利人、外来流动人口及其子女在内的多方利益均衡。政府不仅不用额外投入这些地段的基础设施改造,而且可在改造中抽取相关开发税费,当改造完成后,地方政府可通过出租屋管理费、出租屋租金收入所得税及最终实现的物业税获得较为长期和稳定的税源。
上述基本原理可通过以下简例说明:假设某城中村、城郊村有100亩土地,其中有200户原住村民,每户有一处宅基地。城市外扩时政府可直接与村民进行谈判,在明确开发增值前景与利益分配方式后,要求村民无偿向政府缴纳部分土地(如50亩)以支持整个开发项目。在政府拿走的50亩土地中,30亩-35亩土地用作整个地段的基础设施建设,剩下15亩-20亩公开拍卖以支付基础设施费用。而村民虽放弃了50亩土地,但却获得了剩余50亩、且已转为国有土地的相应开发权。由于基础设施改善及政府给予的一定容积率奖励,这50亩土地的开发价值会高于未改造前的100亩土地价值,那么村民就可以用自己集资或使用国有土地使用权证作为抵押并贷款建设安置房和出租屋。接下来,政府可以明确通过这种方式建设的住房在10-20年内只有有限产权,只能用于出租,不可上市销售,但达到规定年限后,则可以给予其完全产权,允许上市流转。
一旦这种开发模式在流动人口集中的城中村、城郊村推广,我国主要人口流入地的城市出租房供给就会大幅增加,而租金也可降到绝大部分流动人口可支付的水平。地方政府也就根本无需大规模建设廉租房或公租房。10-20年之后,相当部分外来人口将有购买住房的经济能力,逐渐从租房者变为住房所有者。初步估算,未来5年左右完全可以建设50亿平米、套数上亿的出租房,按照上述建设速度,未来5年年均房屋出租面积可达25亿平米,年均房租按每平米1年100元计算,总租金可达2500亿元。而出租屋建设每平米2000元产值计算,每年总产值可达到2万亿,加上相关地段基础设施建设、房屋装修、家具、家电购买等,将非常有效拉动短期乃至中长期全面拉动经济增长。
上述改革措施,本质上是一种双轨制、渐进式的土地制度改革方案。这里的方案中,之所以要对本地农民所建住房加以产权限制,就是因为目前房地产市场已经存在较为严重的泡沫。如果不加开发的限制,村民就一定会倾向于盖商品房。如是,将不仅无助于解决流动人口居住问题,而且还会马上对现有商品房市场造成巨大冲击,极端情况下甚至会引发房地产市场的崩盘。而通过双轨制改革方案,就可以在避免对现有商品房市场造成巨大冲击的同时,也释放一个炒作商品房没有前途的信号,从而对炒房者形成威慑,这样,政府完全可以全面取消目前各级城市对房地产市场采取的房地产调控政策,降低其对商品房市场和经济增长的负面效应。
通过上述双轨制改革方案,还可推动流动人口子女就学问题的解决。比如,对以出租房为主,容纳外来人口的城中村、城郊村地段,政府可以考虑利用免费获得的部分用地建立公立学校,接收外来人口子女入学。而学校的日常运营费用,则可以部分来自于对本地村民所建出租屋征收的所得税,部分来自于地方政府财政,甚至还有部分可以中央转移支付。比如,如果税率按房屋租金10%抽取,每平方米年均租金100元,5年共建50亿平米,平均每年出租25亿平米,每年租金可以达到2500亿,租金所得税按10%抽取就可达到250亿元。
上述改革措施,还可以在短期和中长期拉动经济增长。从短期来看,只要政策得当,将极大激发城中村、城郊村村民与村集体进行大规模改造的积极性,那么就会迅速提升对目前国内产能严重过剩的钢铁、水泥、能源、家电、家具产品以及房地产相关服务如装修服务的需求。从中长期来看,流动人口家庭迁移和在就业地实现定居,将增加目前显得短缺的城市中低端劳动力供给,一方面降低工资过快上涨压力,另一方面原来作为留守人群的劳动力(如为照顾孩子回乡上学而不得不在农村留守的母亲)也可以加入城市劳动力大军,反而提高了家庭劳动力收入,并拉动内需和经济增长。
四、推动低效工业用地再开发,化解地方债务
当然,仅仅采用前述改革措施,仍然很难说服目前对土地财政依赖过高的地方政府去支持上述以城中村和城郊村土地制度改革为突破口的户籍改革。这是因为,地方政府还有很多城市基础设施建设已在进行或将要进行,手上还有大量存量债务也要偿还。对地方政府而言,上述土地制度改革可能会被认为损害其财政利益。
虽然从长远看,我国地方税制改革的一个方向,是用物业税替代土地出让金,但短期来看,这个目标还很难达到。比如,物业税如果只对第二套(或一定面积)以上住房征收,由于城市里有2套以上住房的居民大约在20%,所征收物业税将非常有限,在目前房地产形势并不乐观的情况下,贸然启动甚至可能导致房地产抛售以及房地产、商住用地出让价格大幅度下降,对地方政府带来的间接财政损失甚至会超过其直接收益。而要对包括第一套住房在内的所有城市存量住房征收物业税,则很难获得民众广泛支持,尚不具备全面开征条件。那么,更为现实的解决方案是什么?
需要强调的是,即使城市不再按照传统方式征地,地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地,甚至还有大量的储备商住用地,即使对于绝大多数用地紧张的大城市、特大城市也是如此。这些土地完全可以在未来一段时间给地方政府带来持续的财政收入,尤其是大量的存量工业用地,如果进行更集约化利用,完全可以在未来5-10年的过渡期内为地方政府提供相应的财源。其中的一个关键措施,就是对存量工业用地和开发区重整,同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。这一措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫,而且可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收,并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。
实际上,由于各地杀价招商引资,我国绝大部分地区城市范围内的工业用地,尤其是工业园区与工业开发区用地效率非常低下,据国土资源部的调查,即使在很多沿海经济发达地区,工业项目用地容积率也只有0.3-0.6,工业用地平均产出率非常低,只要政策合理,通过工业园区土地重划,平均容积率提高一倍以上完全可以做到。需要指出,这些工业用地已被征收,并且支付了全部或大部分征地成本,多是地方以低价出让的。利用很不集约。因此,完全可以考虑采取包括空地闲置税,规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段,推动政府与原工业用地者重新谈判。比如,政府可以直接投资或引导投资者选择开发区的合适地段兴建多层厂房,让既有工业用地者实现无成本转移,这样既有工业区面积就可以大幅度缩小。然后,政府就可以运用规划手段,将节约土地分年转化为商、住用地并收取出让金。从一些发达地区的情况来看,许多工业用地也在悄悄改变用途,以工业厂房名义实质行使办公及总部基地等用途。部分制造业企业也正在积极和政府沟通,试图盘活企业闲置存量用地,进行商业、住宅业开发。
在实际操作中,地方政府须和原土地权利人进行充分谈判,在分享收益的前提下实现上述用地结构调整。为此,中央则需要在关于商、住用地必须招、拍、挂出让的政策上进行相应调整,允许地方政府与原土地权利人(那些已获低价工业用地的制造业投资者)之间建立一个合理的收益分配谈判机制。其中一种思路,是地方政府可能给原制造业企业留用一定比例商、住用地后,再根据规划统一变更宗地性质后把政府所获得土地通过招、拍、挂等公开出让方式推向市场。另外一种思路,是地方政府考虑以一定溢价将闲置工业用地或者低效率利用的工业用地收回,再由土地储备中心统一收储,然后“招、拍、挂”出让。但上述两种方式,都仍然无法从根本上改变地方政府作为城市单一商、住用地供地主体,从而必然会限量少供商、住用地,以最大化商住用地土地出让金的局面,而这恰恰是目前中国城市房地产泡沫形成的一个关键体制基础。
考虑到房地产泡沫已比较严重,短期内可以采取上述两个方法,但中期改革应该是只要符合地方基本城市规划要求,在政府修改规划用地性质基础上,允许原工业用地厂商直接与商住用地开发商进行土地交易,政府通过累进土地增值税(或补交商住用地出让金方式)来获得相关土地改变使用性质所带来的增值收益。这种做法,在以前划拨用地入市的操作中早有经验,因此并不难推动。但这个改革的关键,是改变地方政府作为城市单一商住用地主体的局面,让他们从市场化交易中抽取增值税(也可称为补交商住用地出让金),从而切实改变地方政府的激励,只有这样,在城市中创造多个供地主体,才能扭转城市商住用地垄断“招、拍、挂”所带来的限量少供,房地产泡沫难以缓解的现象。
当然,要实现上述改革,中央政府首先要严禁开发区进一步扩张。只有这样,地方政府才会开始从存量用地集约利用这个方面去做文章,并制定分年度的整体土地利用结构调整方案。因此,上述用地结构调整的前提,就是地方政府不仅不能再像过去那样低价征地、然后以更低的价格出让工业用地去新建开发区,而且还要逐渐收缩既有开发区和工业用地规模,把中国工业用地比重过高、商住用地比重过低的局面逐步扭转过来。由于中国目前制造业产能已经全面过剩,存在开发区过度建设,工业用地占地比重过高问题,中央必须要下决心全面叫停内地新一轮建设工业开发区狂潮,严禁地方政府零地价、负地价招商引资,否则不仅会进一步增加征地所致社会矛盾,还会把地方政府、国有银行、最后是中央政府进一步拖入巨额不良资产的陷阱。
调整工业用地结构给地方政府带来的财政收入潜力,不仅包括工业用地逐年转商、住后获取的土地出让金收入,还包括这些土地释放入市后商、住用房地产建设为地方产生的各种预算内税收。2003-2013年间,我国工业用地大约增加了2400万亩,如果这些新增工业园区平均容积率能够提高一倍,达到0.6-0.8的基本标准,就可以节约1200万亩用地,相当于每个县增加4000多亩用地(约2.7平方公里)。
即使按照每年工业转化为商住用地出让只有50万亩,以2013年平均每亩商住用地300万元的平均价格计算,未来通过对低效工业用地的重整也可以筹措10年15万亿元、每年1.5万亿元的土地出让金纯收入。即使这个过程中让利给企业一半,地方政府每年也可获得7000-8000亿元的土地出让金纯收入或土地增值税收入。此外,如果上述50万亩土地中1/3用于基础设施与公益事业用地,剩余2/3用于住宅和商业开发,为33.4万亩,容积率1.5,每年还可以开发3-3.5亿平米住宅,每平米按照5000元单价计算,总产值大约1.5-1.85万亿元,新增增加值6000-7000亿元,还可以新增各类房地产开发有关税收2000亿元以上。
综上,政府可以通过工业用地结构调整,获得大约每年接近一万亿元的各类财税与土地出让金收入,基本可以补足目前模式下政府土地出让金的纯收益。最关键的,是这个措施和前面提到的城郊村居民为外来农民工盖房子的改革措施结合起来,可以直接消化目前我国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能,救助这些行业存在生存危机的大量国企和民营企业。与未来我们在国企改革部分将要谈到的地方国企改革将国有非土地资产变现的措施结合起来,就将有效化解地方政府的巨额存量债务;在防止房地产泡沫崩盘的情况下来逐步消除这些泡沫,让城市居民有更多的非住房消费,让城市流动人口有可支付的住房并逐步全面市民化,从而最终建立更具有可持续性的新型城镇化模式。
五、在纯农区重点推进农地整理及折抵建设用地指标并跨区交易
从未来10年来看,虽然城市存量土地已经不低,但我国城镇化仍需要适度增加建设用地,即使工业建设用地未来不再需大幅度扩张,甚至总体上看还应该有所收缩,但局部地区工业用地还会增加,更重要的是,既有2.6亿流动人口及其家庭成员入城定居,以及未来每年1500万左右城镇新增人口所需生活用地,以及相关城市公共交通、电力、通信、给排水等市政公用设施,学校、医院、文化设施、体育场所等公共服务设施还会进一步增加,这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。
中央政府也提出,新型城镇化模式的建立,需要城市化、工业化与农业、农村两个现代化结合起来。一方面以城镇化为内生动力的经济持续发展有助于政府积累财力,实现工业反哺农业;另一方面只有大部分农民迁移定居城镇,将承包地和宅基地逐渐退出,才有条件逐步解决农地细碎化问题,实现农业适度规模经营,也才能够解决农村新增宅基地不断占用耕地,存量宅基地却无法有效利用的局面。上述背景下,通过统筹规划管理,在充分尊重农民意愿的原则下,实施城乡建设用地增减挂钩与农村土地综合整治,可以促进农村建设用地集约利用,对推动城乡统筹发展,同步实现城镇化与农业、农村现代化有正面意义。
但在实践中,一些地方政府为了获得建设用地指标,以新农村建设为名大拆大建,强制性推动农村居民集中居住。无论是宅基地拆迁补偿水平,还是集中居住标准,补偿安置政策基本上是由地方政府主导制定,缺乏公共参与。我们认为,城乡建设用地增减挂钩政策不能搞一刀切,应该在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下推进,同时还应研究制定土地增值收益管理办法,明确土地增值收益的来源、形成和分配,确保增值收益全部返还农村,切实维护农民权益。更重要的,为鼓励农村建设用地利用相对粗放的经济相对欠发达地区,在充分尊重农民意愿前提下稳妥推进增减挂钩工作,平衡增减挂钩所需资金,维护项目区农民利益,政府应该在结果可控、有偿调剂收益反哺农村的原则下,通过试点,探索省内增减挂钩节余指标跨县有偿调剂政策,培育规范的土地发展权交易市场。
“城乡建设用地增减挂钩”措施的本质,是要在城市新增建设用地的同时,确保农村耕地数量不减少。但宅基地复垦并不是唯一的增加耕地的方法,实际上,还可能存在一个成本更低、效益更高的方法,就是进行“农地整理”,通过对田、水、路、林、村进行综合整治,归并零散地块等措施,在加强农田水利设施建设,提高既有耕地质量的基础上,同时增加有效耕地面积。如果中央允许地方政府对土地整理新增有效耕地面积按照一定比例折抵建设用地指标,那么地方政府就会有很大积极性利用新增建设用地指标的经费去全力推动农地整理工作,从而让中国的城市化与耕地保护、城市化与农业现代化真正结合起来。
较之宅基地复垦折抵建设用地指标的政策,我们认为,“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策有以下几个明显的好处:(1)农地整理成本显著低于宅基地复垦成本,避免社会资源无谓浪费;(2)农地整理可以有效地改善农业基础设施,提高农地质量,真正对农民、农业有利,更有利于实现耕地保质、保量的目标;(3)农地整理不仅不影响农民生活、生产,反而有助于农民增产增收,不会带来农民集中居住可能带来的社会不稳定问题。
因此,在现行建设用地计划管理体制不进行过大调整的情况下,与其只通过“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”政策来补充建设用地计划指标不足,不如进一步允许通过农地整理来折抵建设用地指标。但这些措施完全可以分步进行。第一步首先是在市县、省级行政范围内建立起农地整理折抵建设用地指标政策,并建立严格监督和验收机制。第二步,在全国范围内建立以折抵指标为主体的土地交易市场。总体来说,恰恰是因为在资源丰富的欠发达地区用地需求少,既没积极性也没有足够的财力投资于农地整理,如果允许农地整理新增耕地折抵的建设用地指标跨省交易,不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题,同时也向欠发达地区注入了大量的资金用于改善农业生产条件,提高农地质量。
此外,应在农地整理基础上再进行农地确权,解决农地细碎化问题。在这里,需要进一步讨论农地整理与农地确权登记关系的问题。2013年中央一号文件提出,要用5年左右时间完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。一般而言,农地确权赋予了农民更完整土地权利,有利于土地利用效率的提升。但在中国农地确权仍然面临三个关键问题:(1)农地确权是为了未来农地流转,不仅可以转租,更应该允许抵押和买卖,如果不能有效推进转租和买卖,进行确权的收益就会非常有限,而确权本身成本并不低。但就目前来看,政府似乎没有允许农地买卖的意愿,而没有买卖自由则农地用于抵押的价值将几乎不存在,因此,这种情况下进行农地确权的意义非常有限,从成本收益上看也不划算。(2)还有一个农地确权时到底按什么方式确权,特别是高速城市化中人口大规模流动情况下应该给谁确权的问题。目前中国农村土地仍然是集体所有,而在农村社区内,由村庄内部不同家庭之间人口相对变动而带来的土地调整压力一直存在。如果在未来5年内按照现有的农地分配状况全面完成确权,很容易引致二轮承包后未获得土地的农民的反对,而重新根据现有人口确权又会导致那些已经占有土地农民的反对。结果很可能是进退两难、甚至引发农民之间的矛盾;(3)更重要的,是中国目前有接近两亿的农村人口向城市迁移,相当比例的是长途、经常性迁移。如何处理定居城市的迁移人口留在农村的土地问题,是否应该直接给他们确权,就是一个需要周到考虑的重大问题。毕竟,绝大部分农村外出打工者的收入,要远远高于留在农村的务农者,而后者恰恰是因为农地规模过小,农业基础设施与现代化水平不高而收入低下。如果也一视同仁地为前者确权,那么农村留驻人群也必然需要支付更多成本才能扩大经营规模,提高农业收入。过快且全面实现农地确权还面临一个确权后无法解决中国农地细碎化,从而制约将来农业规模经营化的问题。中国农地利用的一个最基本特征是农户经营土地规模小,农户拥有的地块数量多且每块土地的面积都很小,形成了所谓的“碎渣地”困境。
以上所讨论的三个原因,使我们必须避免在土地确权问题产生“早做早主动,晚做晚主动,不做就永远被动”的判断。相反,在实际操作中,必须要进行充分准备,创造必要前提,有步骤地开展。我们认为,既然解决农地细碎化的一项关键措施是农地整理,因此,在农地整理基础上再进行确权,就更有利农业生产的发展和农民利益的实现。特别需要指出,农地整理不仅可以新增农地面积,而且还可以提高存量农地的质量,相当于把蛋糕做大后再切分。这样,在农地整理的基础上进行确权,就不仅有助于土地规模经营和农业生产力提高,而且可以大大缓解目前确权中可能出现的农民之间的矛盾。
这里的一个关键,在于调动地方政府进行农地整理、乃至于农田水利基础设施建设的积极性。正如已有研究所指出的,如果可以借鉴我国浙江省上世纪末、本世纪初采取的农地整理新增耕地折抵部分建设用地指标并进行跨区交易的有效经验并加以总结和提高后在全国推广,那么就可以很快调动地方政府乃至于农民进行农地整理的积极性,而因此所产生的指标收入,完全可以部分用于农地整理、农地确权,甚至还可以部分用于村集体按照一定评估规则去购买那些到城市打工、定居的迁移人口在农村遗留的农地,再无偿分给那些留在农村的人口。由于上述建设用地指标所产生的收入本质上来自于城市化过程中城郊农地转化为非农用地的土地增值,上述措施实现了城市化与农业现代化,城市化与农村发展,农业规模经营的同步推进。

作者系中国人民大学教授。
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