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吴晓灵:加强对政府全口径预算决算的审查和监督,推进中国民主法治建设

2015-12-16 23:06:22

    五中全会提出了“十三五”改革的建议,非常好地强调了理念的改革,也强调了制度的建设。要想实现“十三五”规划,我认为离不开财政政策和金融政策的配合,只有有比较好的财政制度和财政政策才能够更好地发挥政府在经济发展当中的引领作用,只有有了比较好的金融政策,才能够更好地调动社会的资源,发挥市场配置资源的决定性作用。我每次更多的是在讲金融,今天是经济体制改革研究的会,我认为还是多讲一讲财政,因为财政是国家治理的基础和重要支柱,依法加强对各级财政预算、决算的审查监督是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,是稳步推进中国民主法制建设的重要途径。

  我离开人民银行[微博]的工作岗位以后,到人大工作已经第七个年头了,七年的工作实践让我认识到了,如果能够很好的完善全国人大制度,特别是依照宪法来完善人大所应该履行的职责,对于中国推进民主法制建设,我个人认为有决定性的作用。如果人大能够从一个橡皮图章变成钢印,没有代表全国人民的人大通过的各项决议,这个国家就难以正确地执政。如果这样一个理念能够得以树立,而且得以真正的落实,全国人民当家作主的制度就真正落实了。我今天离开金融专业,谈一下我在现在工作岗位所做的事情。

  第一,财政收支反映了政府的行政理念与方式,关系到经济发展的方方面面,与居民生活息息相关,依法加强对各级财政预算决算的审查监督,会促进政府的公开透明,在财政支出的效绩评估中促进责任政府的建设。

  2015年是新预算法实施的第一年,新预算法在法律层面明确了全口径预算的内涵,确立了政府全部收入和支出都应当纳入预算,支出必须以已经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出,这句话其实是一句非常硬的话,就是说没有预算,政府不得动钱,而过去,其实政府花钱是很随意的,想起来就列个项目,想起来就花钱,这是过去在预算当中做得非常不好的。这次新预算法确定了一个原则,非有预算不得支出,而且今后的财政预算不是说总想着收多少钱,过去重收入轻支出,今后的预算重点是约束预算支出,这才是加强监督最重要的内容。

  将政府预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,建立了全口径的预算体系,规范了预算编制、审核、执行、调整的原则和程序。全国人大和各省市人大为履行宪法赋予的对政府预算审查监督的职能,一直不间断的改进预算审查监督的方式方法,促进预算编制的科学性和完整性。

  第十一届全国人大每年审议政府预算时,都向政府提出改进预算编制的时间要求,包括政府预算涵概的范围,预算精细的要求程度。我是十一届全国人大财经委的组成人员,上一届财经委从08年开始到2012年,每一年财政预算的审议报告都对政府今后预算的内容和精细程度作出实践性要求。我也深切地感受到了政府其实越来越重视人大对于政府工作提出的各项监督和建议,每个季度我们财经委都会有经济形势的分析,尽管我们的分析建议在当季度不可能对政府的经济政策产生影响,但每一次财经委的经济分析报告都会把每一个委员的发言全文送到国务院,国务院对于人大的意见还是很重视的。

  对于预算提出来的建议也在努力改进和落实,在预算的精细度上,2008年提出来要在2009年重点支出编到“款”,如果交通运输是一个大类的话,交通运输当中的公路基本就是“款”了。我们在2011年的时候要求中央本级的资本预算重点细化到“项”,什么叫项?运输的“款”是公路,公路的“项”是什么?就是新建公路还是修公路、修桥,这是“项”。后来,我们又希望到“目”,就是修哪条路,现在预算经常是拼一个大数,然后各个部门分钱,于是就产生了“跑部钱进”,就有了寻租的空间,因而把预算做精做细是非常重要的。

  我们对财政预算提出了全覆盖,2008年提出要在2011年把非税收入纳入到预算管理。2012年提出要将地方土地出让收入支出情况向全国人大报告,把过去预算外的收入都纳入了。在2009年提出2010年要向全国人大提交政府性基金预算的收支预算,在2011年提出在2012年向全国人大提交全国国有资本经营预算,2012年提出2013年向全国人大正式提交全国社会保险基金预算,于是到2013年为止,全口径预算就全部建立起来了。

  人大对于政府提出来的预算精细化和全口径的要求都得到了政府积极有效的落实,这就促进了新的预算体制的建立。在预算法通过之后,人大对政府预算提出的要求是预算编制有目标,预算执行有监控,预算完成有评价,评价结果有反馈,反馈结果有应用。就是说今后花钱的时候,你想花什么钱要先提出目标来,花钱达到什么目标,目标有没有达到要进行评估,评估的结果,如果做得好,下一个年度的预算可以多加,如果做得不好,下一个年度的预算应该缩减,我想这是一个有效的约束政府预算的机制。

  2015年新预算法实行之后,第12届全国人大在2015年预算审查时就教育资金效绩情况,涉农资金管理和整合情况,节能环保资金管理情况,科技资金平台建设情况和整合情况,社会保险基金预算执行情况进行重点审议,这些方面都是预算比较混乱的地方,九龙治水,资金使用分散,效率不高。人大在做预算审查时,预算编制部门要来汇报,相关的专业委员会听会,还请了地方人大的代表,还有资金使用受益方代表来审议预算,这是一个民主的过程。

  有些直辖市将预算效绩目标随部门预算提交市人代会,供代表审查预算时参考,市级项目支出前要进行效绩评估工作,并围绕大额专项资金进行专题询问。花的钱要达到什么样的目标,必须事先和人大代表说一说,在动钱之前要进行评估,最后还要组织专题新闻会,对这些重大资金使用的效果是否达到了原来你所提到的目标作出一定的评估。这都是非常好的实践。

  大家都知道,克强总理在河南省当书记的时候,焦作市做了预算的改革,他们在市级财政能够支配的预算范围之内,在全社会对下一个年度的所有要办的事情大家提出来,然后社会上进行评议,评议之后对重大项目进行排序,一边是项目评议和排序,另外是资金有多少量,根据资金量和排序程度的匹配作预算,这是民主编制预算、科学编制预算的过程。

  我想讲的第二个问题是充分发挥各级人大、社会公众对政府预算的审查监督,推进中国社会民主法治的进程。首先预算要精细化,加强预算、决算和预算调整的监督,可以有效防止腐败,提高资金使用效率。专项转移支付比重过高和预算中代编资金金额大,是每年预算审查中经常提到的问题。专项转移支付比重高,就会影响地方支配和统筹安排资金的能力。预算当中代编资金的金额大,实际就加大了代编预算单位的自由裁量权。

  我经常举一个例子,我们给交通部批一个公路预算计划,要是到了款的话是多大,2010年是2800亿,就是说一审出去以后2800亿指标的分配权就给到了交通部。再往下怎么办,这时候就都是部门的裁量权了,这样一种安排其实是会滋生很多“跑部钱进”的腐败的。因而,克服这两个问题,首先是要尽快建立事权与财权相匹配的财政制度,是减少专项转移支付,调动中央和地方两个积极性,发展社会事业,发展经济的制度安排。

  一方政府应该有他的科学事权划分和财权支撑,但是我们现在讲的是财力,不是讲财权,我们今后在财税改革时是把钱都收到中央来,由中央转移下去,还是划分适度的财税税种,作为财权给到地方上去,我想这是今后财税改革当中非常重要的应该考虑的一个问题。刚才杨主任讲了三大改革领域,第二大就是财税改革。如果有了一个好的事权划分和财权划分,就能够更好地调动中央和地方两个积极性来建设我们的国家。30多年的改革,如果没有地方政府的积极探索和积极的主动性,也没有中国今天的改革形势。

  让项目等钱,着力建立项目库是预算改进的方向。怎么减少代编预算?我们现在的代编预算基本都是项目预算,现在经常是把预算批出来了,有钱了大家来报项目,于是项目论证不充分,缺乏科学性。另一方面,在号召大家报项目的过程中会容易产生腐败,大家申请钱的时候容易产生腐败。我们国家是一个有计划特性的国家,“十三五”规划作出了五年的规划,我们其实应该按照五年规划来制定年度投资规划,制定滚动的投资计划,在这个过程中应该尽早建立项目库,把项目都充分论证好了以后,像焦作那样,拿项目来跟钱匹配,有多少钱干多少事情,但是这些事情是有轻重缓急的,家有三件事,先捡紧事行。我们做了“十三五”规划,我们有发展远景,但是要量力而行,就是把我们想做的事情都要一一排队,进行充分论证,让项目来等钱,而不是拿到了钱再去找项目,那样的话肯定使用效果非常低。我们今年最大的痛苦是中央下拨钱很快,但是到了地方花不出去,项目的论证和筹备工作,前期工作没有做好。

  改进人大工作程序,改善人大常委会的组成结构,提高政府预算审查监督质量。预算编制和审查是非常专业和细致的工作,靠全国人民代表大会一两天的审查,靠预算工作委员会和财经委一两个月的初审很难达到预想的效果。改进预算草案的审查工作程序,发挥各专门委员相关专家的作用,提前介入预算草案审查。我们审预算时,全国人大常委会有一个工作委员会,就是预算工委,全国人大有一个专门委员会,就是财经委员会,预工委从12月份开始就和财政部在不断沟通明年的财政预算,财经委在1月份会介入到当中,但是这种时间和国外预算审查基本要半年到十个月的时间相比是相差很远的,所以我们应该延长时间,提倡做预算,另外也应该发挥除了预工委和财经委之外其他各个专门委员会的作用。

  应该发挥人大常委会的作用,在每年12月份的人大常委会上对预算草案进行集中审查。现在预算报告到了全国人大会,已经做到了精细化,去年和前年都是几千页的预算报告,代表根本没有时间消化掉。预工委和财政部做了很大努力,用图表的形式把预算方案做了解读,但就是这样,两天的时间让代表们提出意见我觉得是非常难的,几乎是不可能的。人大常委会的常委法定人数是175人,这些人都是各方面的专家组成的,用一周的时间让这些专家集中审查预算的话,可能效果要比在全国人民代表大会上审查一两天的时间要好得多,所以我建议应该在每年12月份的人大常委会上对预算草案进行集中审查。因为12月份的人大常委会是12月的最后一周。

  根据会议议题延长常委会会期,比如审议预算草案时,比如有一些重要法律案审议时,现在人大立法立的很多,立法审议一般是三审通过,但是有一些重要的、有争议的观点应该在人大常委会进行辩论听证,让常委们能够在辩论当中明辨是非,作出取舍。因为常委会会期要延长,要适当调整委员会的人员构成,专职委员应该达到80—90%,以提高常委会工作质量,增加人大常委与政府机构人员的交换力度。一个是要有专职委员,因为专职委员有年龄限制,如果年轻化的话,希望能够加强和政府工作人员的交换力度。然后是增加全国人大专门委员会和常委会工作机构人员编制,提高对专委会和常委会的协助工作质量。

  发挥社会力量加强对政府预算决算的审查和监督。政府预算草案和决算草案审议通过后已全部向社会公开,但社会跟踪分析研究不够。人大有关机构要聘请相关专家跟踪研究,社会科研机构要跟踪研究,第三方评估提出改进意见。三千多套预算方案,各级代表都带回去了,应该发挥社会力量对这些预算进行深入的评判,改进下一个年度的预算。

  我们要把权力关在笼子里,这是我们改革的方向,我们的立法其实是两个宗旨:一是约束公权力。二是保证公民的私权利。我们怎么样把政府的权力关在笼子里,预算就是一个非常好的笼子,强化对政府全口径预算决算的审查监督,既要发挥人大的作用也要发挥社会的作用,这是理性、平稳的推进中国民主法治进程的可行途径。谢谢大家。

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