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周林生:广东全面深化改革的重点举措与思考

2015-07-12 21:48:27

一、自贸区建设重在制度创新,构建对外开放促增长新局面
    全省上下对自贸区期待都很高,胡春华书记提出要作为广东深化改革的“头号工程”。
    广东近年在中国改革开放中的战略地位有所弱化。最突出的是浦东新区(1992年10月)在建设20年之后,广东才获得国务院批准南沙新区发展规划(2012年9月)。而上海已经转身踏上自贸区的建设之路了。
    特别是中央去年12月提出要重点实施“一带一路”、“京津冀协同发展”、“长三角经济带”三大战略。珠三角没有成为这三大国家重点战略的一级标题,令广东人感到意外和失落。
    这一次自贸区扩容让广东上了车。广东的工作士气明显提升。过去省市都把精力放在国家级新区上面。但新区更多地还是一份发展规划,连牌子都没有挂(没有到中央编办和国土部要机构编制和土地界线图)!最困难的是相关政策缺乏顶层设计,省市到中央各部门要政策,协调工作量确实不小。
    而自贸区是有规定动作的。基层于是全力以赴。
    对外开放是广东经济发展的一大法宝,自由贸易试验区为新时期广东构建开放经济体制新优势提供了重大契机。作为粤港澳深度融合与发展的示范区及应对泛太平洋伙伴关系(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)全球经济新格局的高标准试验区,广东自贸区建设不仅按照中央部署在投资和贸易便利化、金融、服务业开放、事中事后监管等方面借鉴上海自贸区的经验,同时,十分注重利用与粤港澳服务贸易自由化协议和“21世纪海上丝绸之路”战略机会叠加带来的开放合作发展空间,构建创新资源高度聚集、金融服务高端发展、示范辐射效应显著的全球经济制高点。决策层希望通过扩大开放倒逼地方政府职能转变、经济治理改革和体制机制创新,支撑产业转型升级,培育广东国际竞争新优势。
    2014年5月初国务院总理李克强在《求是》杂志上发表署名文章,特别强调:“自贸区不是搞‘政策特区’或‘税收洼地’,而是要推进政府职能转变,探索创新经济管理模式。”明确了中国自贸区的批准和建设都要以制度创新为首要任务。广东自贸区建设当然不可能违背这个原则。
   首先,广东自贸区将立足于内地与港澳经济深度融合,以制度创新为核心、以深化粤港澳合作为重点,建设粤港澳深度合作的示范区。第一,要营造国际化、法治化、市场化的公平、高效、透明的营商环境,推进自贸区管理标准和规则与港澳两地相衔接。第二,以投资便利化、服务贸易自由化和CEPA全面实施为主要抓手,深入推进粤港澳服务贸易自由化,进一步扩大对港澳服务业开放,促进三地人员、资金、信息等市场资源要素便捷高效流动,在广东率先建立全方位、多层次、宽领域、高水平的开放型经济新格局,推动粤港澳联手参与国际竞争与合作,将有助于进一步深化粤港澳合作,有利于三地经济融合、城市融合。
    其次,广东自贸区将“简化审批流程、激发市场活力、加强事中事后监管,争创审批‘特区速度’”。广东已经在部署进一步深化行政审批制度改革,大幅度精减压缩行政审批事项,大力削减行政审批事项数量。这几年顺德、南海在大力推进行政审批“减、简、放、转”,自我革命压缩政府权力方面特点突出,主要是清理、整合优化审批流程,实行行政审批标准化,推行“审批要件、审批流程、裁量准则、审批规范公开形式、办事制度、审批运行系统”的标准化建设。顺德、南海行政体制改革的经验值得借鉴推广,特别是南海“三单管理”工作经验。2013年12月,南海在事中管理基本成熟的情况下,按照“放要放得清晰、管要管得有力”的原则,制定“三单”,补齐前后两端,打造一条贯穿审批事前(负面清单)、事中(准许清单)和事后(监管清单)的全政务链。此外,我们不断提出要借鉴香港经验,实行政府决策权、执行权、监督权分离,减少行政层级,争取在一些试点地区(例如南沙、顺德、南海等区)探索扁平化管理,逐步建立“一级政府、两级管理、三级服务、社会参与”的扁平化行政管理模式和协同共治格局。
二、简政放权聚焦市场准入清单管理,定点指向创业就业
    党的十八届三中全会以来,广东紧紧抓住简政放权这一全面深化改革的重要着力点,向简政放权要新的改革红利,大力推进包括工商企业登记制度改革在内的行政审批制度改革,勇下简政放权的先手棋。简政放权需要创新市场监管模式,并且保证市场竞争秩序,这样才能营造有利于经济社会发展的创业环境、投资环境和营商环境,极大地激发市场主体创业投资的积极性,创造更多的就业机会,让更多的人可以跨入创业、创新、创富的门槛,释放出巨大的社会活力。
    广东的商事登记制度改革在部门协调方面几乎没有任何阻力,落实措施在部门间迅速到位。这项政策实施后,行政效率明显提升,一般经营事项登记在手续齐全的情况下最快可在1个工作日内发出证照,市场主体数量显著增长,带来了一股新的创业热潮。
    简政放权下一步的重点将放在进一步推进市场准入清单管理试点。清单管理是上海自贸区的可复制经验。广东不仅在自贸区内复制经验,还在全省铺开,这在全国尚属首例。开展企业投资项目负面清单管理试点,是广东当前重要的改革事项,广东将按照中央关于建立市场准入负面清单、政府权力清单和责任清单制度的要求,遵循“法无授权不可为、法无禁止皆可为、法定职责必须为”的准则,先行先试,建立起一套全新的运行机制,通过1到2年时间的试点,为全国实行统一的市场准入负面清单制度探索路径、积累经验、提供示范。
三、开辟增长新路径,“创新”驱动“新常态”
    在经济发展新常态下,市场主导作用倒逼经济发展走创新驱动之路,创新驱动成为保持经济稳定增长的必然选择。要达到调速不减势、量增质更优的目标,必须开启创新驱动的新引擎,将创新落实到创造新的增长点上,把创新成果变成实实在在的产业活动。
过去30年的高速增长使得广东特别是珠三角地区资源环境承受能力接近极限,依靠资源能源消耗扩大经济规模的空间越来越小。广东新一轮的经济发展有赖于从要素驱动转向创新驱动。
    首先,要全面提升科技创新能力。瞄准全球科技改革和产业变革前沿,围绕广东传统产业和战略性新兴产业的产业链和价值链,实施重大科技专项,加强基础性研究,突破关键核心技术及行业共性技术,推动形成包括基础研究、应用研究、技术研究、中试、产业化等环节的完整科研体系。加快推进国家重大科技平台建设,争取更多国家重大科技基础设施落户广东,推进广东省工程实验室建设。积极构建开放型创新体系,加强协同创新平台建设,促进省部院产学院深入合作,培育市场化导向的新型研发组织和产业技术创新联盟,推动大中型企业普遍设立企业研发机构,培育一批创新型企业。坚持需求导向和产业化方向,加强创新链与产业链、资金链的深度融合。
    其次,加快商业模式创新。当前各种新业态层出不穷,尤其是利用互联网技术开展的商业模式创新方兴未艾、空间广阔,所创造的发展奇迹不亚于技术创新。如果说科技创新是企业创造新产品、开发产品新功能的利器,那么商业模式创新则是企业开拓市场,将科技创新成果转化为经济效益的利器。科技创新和商业模式创新是企业的车之两轮、鸟之两翼。我们建议广东尽早制定并出台有关鼓励商业模式创新的政策,将商业模式创新与技术创新享受同等待遇,在税收、资金扶持等方面按技术创新标准给予支持,在融资机制、人才引进机制以及成果交易等方面参照技术创新加大扶持力度。
    再次,不断优化创新环境。系统推进全面创新改革试验,率先在知识产权、科研体制、高等教育等方面开展改革试验。深化科技体制改革,优化科技资源和创新要素配置,完善科技创新市场导向机制,加快转变政府科技服务和管理职能,切实发挥科技资金、税收减免、政府采购对创新的引导支持作用,加大对创新外部性及创新风险的补偿力度。完善创新服务体系,强化知识产权应用和保护,推动科技成果向现实生产力转化。
    深圳以科技创新驱动经济发展已经取得了重大进展,形成了独特的“深圳模式”。作为全国首个创新型城市,深圳具有浓厚的创新文化氛围,对于改革创新有一种源于市场的原动力。在实施创新驱动发展战略、致力于打造创新型经济体的过程中,深圳充分发挥市场配置资源的决定性作用,企业成为创新的主体,创新能力得到不断提升,创新成果不断涌现。目前,深圳全市国家级高新技术企业数量占到全省的50%以上,并已培育发展了包括华大基因、光启研究院、中科院深圳先进技术研究院等在内的45家集基础研究、应用研究和产业化于一体的新型研发机构。过去5年,深圳PCT国际专利申请量和国内专利申请量、授权量均实现翻番,其中PCT专利申请量连续11年居全国首位,2014年占全国的48.9%。每万人发明专利拥有量66.2件,是全国平均水平的16倍。近5年,深圳战略性新兴产业年均增长20%以上,为同期G D P增速的2倍,总规模达1.88万亿元,增加值占GDP比重达35%。在大众创新方面,深圳每年6月举办“国际创客周”,设立青少年创新专项计划,搭建创业大道、硅谷直通车、创投广场、创新创业大赛等创新平台等,力争打造全球创客乐园。
四、珠三角粤东西北协同升级,多极发展全面振兴新格局
    广东区域发展不均衡问题较为突出。2014年广东地区生产总值达6.72万亿元、人均GDP首次突破1万美元。而粤东西北地区人均GDP仍低于全国平均水平,粤东西北地区生产总值占全省比重为21.0%,地方公共财政预算收入仅占全省的15.9%。
    区域经济差距过大已日渐制约广东经济发展。近年来广东以交通基础设施建设、产业园区扩能增效、中心城区扩容提质为“三大抓手”,实施珠三角对口帮扶粤东西北战略,破解区域发展失衡难题,力图推动粤东西北地区发展全面提速。珠三角经济求“优”,重在追求经济质量、效益和增强可持续发展能力;粤东西北地区求“快”,逐步显现后发优势,重在改善社会民生。虽然粤东西北地区的经济总量规模仍然较小,但是经济增速高于全省平均水平,2008-2013年粤东西北地区投资、消费、财政收入年均增速分别比全省平均水平高3.3、1.1、3.5个百分点。
    在新的历史发展阶段,通过实施区域协调发展战略,可以充分发挥各地区的特点和优势,各地区也能更好地互相补充、互相协作,发挥国民经济整体优势。广东推进区域协调发展战略,可全面提升全省经济的“活力、速度和效益”,为全省经济发展注入新动力。
    第一,通过产业集聚效应,提升全省经济活力。珠三角把生产成本日益增加的劳动密集型与资源密集型等低端制造业逐步转移到省内欠发达地区,完成自身产业结构的升级,重点发展高附加值与高技术含量的先进制造业,以及金融、物流、会展、创新等现代服务业。随着珠三角现代服务中心的兴起,其服务的范围可辐射至整个广东区域,不仅服务于珠三角,同时也服务于欠发达地区的转入产业。粤东西北地区加快承接产业转移,并形成不同的产业集聚中心。如粤东地区定位为包装和石化基地、绿色工业新城和海洋产业基地、家电城和信息产业基地;粤西地区定位为新型工业城和重化工业转移园区、海洋新城和钢铁工业新基地等。从而形成了珠三角与粤东西北地区之间现代服务业与制造业之间的相互依赖,先进制造业与一般制造业之间的相互依赖。珠三角地区通过促进粤东西北地区振兴发展,进一步打通珠三角与周边省区的联系,全面深化与周边省区的经济分工合作,大幅拓展珠三角发展的经济腹地,进一步提升对粤东西北和泛珠三角地区的辐射带动能力,拓宽了自身的发展空间。粤东西北加快基础设施建设,推进产业转移工业园的布局和园内承接产业的发展,产业结构加快升级,经济不断做大做强。
    第二,更有效利用各种资源,拓展经济发展新空间。资源丰富的粤东西北地区作为广东未来新发展的“主战场”,将成为广东未来20年至30年发展转型能否成功的关键所在。只有借助当地的丰富资源,使粤东西北地区的发展与珠三角的发展齐头并进,才能真正实现区域协调发展。粤东西北抓住机遇振兴发展,不是重走当年珠三角总量扩张主导、不计资源环境代价的老路,而是要把科学发展主题和转变发展方式主线贯穿振兴发展全部过程和各个方面。区域经济政策除了要努力缩小地区差距外,还要追求空间配置效率,也就是通过对区域间要素资源的合理配置和产业的优化布局,实现经济活动总产出的最大化。在发展资源要素方面,粤东西北各有天然的禀赋资源,海洋经济将湛茂阳三市联结在一起,潮汕文化成为紧密联结汕潮揭三市的纽带,丰富的生态资源是粤北地区的绿色宝藏,“不同地区的不同资源要因地制宜,从而做到路径各有专攻,最终实现共同发展”,广东省委、省政府《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》提出粤东西北12市的发展定位,就是要发挥市场配置资源的基础性作用和各区域比较优势,坚持以市为主体,结合主体功能区规划,明确功能定位,实行“一区一策”,努力打造重点突出、特色鲜明,优势互补、错位发展的经济新增长极,提升区域整体竞争力。
五、发展混合所有制经济,激活国企发展新潜力
   广东国资监管部门目前也把发展混合所有制经济放在体制改革的首位。
   但是,发展混合所有制如不能有效改善国企国资管理,势必落入“吸收战略投资者”的老路,也许只是利用社会资金的一厢情愿。从过去推进国有企业产权多元化,到现在发展国有企业混合所有制,在很多人的心目中,考虑较多的还是引进社会资本,壮大国有企业实力,扩大国有资本的控制力。所以,往往还是“价高者优”,技术、市场和管理的考虑是相对次要的,落脚点或者说重点并不在改善国企国资管理。我国有90%以上的国有企业进行了公司制股份制改革,这些股份制国有企业,形式上其实早就是混合所有制了,但实际上我们的国有企业并未因此而形成完善的现代企业制度。在企业外部,“管人、管事、管资产”一管到底的国资管理方式,造成了行政权力对企业的直接干预;在企业内部,股份制、现代公司治理体系等重要制度安排,对国有大股东及管理者的约束形有实无,国有大股东“越位”、“一把手”独断习以为常。这些问题如果不能在推进混合所有制过程中得以改善,那么,国有企业发展混合所有制的真正意义将会大打折扣,混合所有制经济也就难以成为一种富有效率和活力的资本组织形式。
    同时,发展混合所有制如不能有效改善国企国资管理,还会导致国有资产所有者权益的损失。国有企业在目前的管理机制之下,很大一部分收益并非来自高效的管理。发展混合所有制,就是期待通过完善现代企业制度,改善国企国资管理,提升企业获取管理利润的空间。假如发展混合所有制并不能有效提升管理利润,那么,参与进来的其他股东,就只能分享垄断利润这块蛋糕;而垄断利润这块蛋糕是既定的,如不扩大垄断范围和垄断利润,原来的国有股东利益就会受到侵蚀,导致国有资产所有者权益的损失;如扩大垄断范围和垄断利润,必然导致市场出现更多的不公平竞争,扼杀市场对资源配置的主导地位和决定性作用。
    广东省关于全面深化国有企业改革的意见,特别强调推动省属二级及以下企业率先发展混合所有制经济。其用意应该是从下而上地试点,逐步往上推进。但从实际需要而言,省属一级企业应该率先行动。因为,这次改革的重点恰恰就是省属一级企业,特别是那些负责国有资本营运、国有资本投资的国资平台公司。只有理顺这些直接面对国资监管部门的国有企业的体制机制问题,才能真正触碰到国企国资管理的要害问题,才能抓住发展混合所有制经济的关键——从根本上解决政企不分、政资合一问题,切实按照现代企业制度的要求,推进国企国资管理体系的根本变革。   
六、促进社会公平正义,共享改革发展成果
    当前广东进入了社会矛盾高发期,处于跨越中等收入陷阱的关键阶段。我们认为,改善民生福祉既是发展的目的,也是发展的条件,在民生福祉中蕴含着新的经济增长点。因此,必须把经济发展和改善民生福祉结合起来,更加重视社会公平正义和增进人民福祉。
根据十八届三中全会提出的“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民”的总体要求,我们建议紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义,推进基本公共服务均等化,加快改革收入分配制度,促进共同富裕。重点深化财税体制改革,建立事权和支出责任相适应的制度,让财政资金更多投入到民生领域,着力实施强教优医工程、社会保障工程、强农富民工程,以及文体惠民工程等4大民生事业工程,按照“新建一批、管好一批、提升一批”的要求,建立健全人民群众同步共享发展成果机制,确保社会既充满活力又和谐有序,切实增加民众的幸福感。
    从理念谋划到实操指导,从行动准则到制度安排,我们建议做到“五大机制”:第一,优化居民收入结构,建立城乡居民收入与经济增长同步提高机制,构建公平正义的收入分配体系;第二,健全社会保障水平与经济增长同步提高的机制,形成社会救助、社会保险、社会津贴与社会福利联动发展的公共服务体系;第三,从教育、文化、体育、医疗与卫生五大领域入手,建立实现社会事业发展与经济增长同步提高机制;第四,按照资源配置的市场规律,创新征地拆迁补偿安置和集体建设用地管理的体制机制;第五,完善决策的分工、管理、衔接、咨询、问责等规范流程,建立民主化、科学化的公共决策新体制。

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