·设为首页 ·加入收藏 English | 30周年专栏 | 基金会 | 杂志社 | 公共政策 | 公众意见 | 中国改革论坛 | 走势座谈会
中国经济体制改革研究会
首页本会概况本会动态改革聚焦学者专栏科研成果专题视频
首页 >> 热点专题 >> 十八届四中全会——依法治国 >> 李曙光:中国全面法治之旅启程

李曙光:中国全面法治之旅启程

2014-11-12 09:47:08

    10月23日闭幕的中共十八届四中全会提出了全面推进依法治国六项任务。之前,在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上,习近平表示,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。由此或可判断执政党在当前全面深化改革的同时,全面推进“依法治国”的要义之明确,决心之坚定。
    《华夏时报》前不久曾特别邀请著名法学家、法治思想家,被尊称为中国“法治三老”之一的郭道晖教授对其有关“依法治国的实质是依法治权”等重要观点做了深刻论述(详见本报9月11日《郭道晖:法治社会是依法治国的基础与动力》一文)。本次则特别邀请法学家、中国政法大学研究生院常务副院长李曙光教授从国家发展之治的角度,对“依法治国”进行深入解读。
国家发展之治三段论
    《华夏时报》:舆论对于以“依法治国”为主题的中共十八届四中全会绘制的所谓法治中国路线图给予十分积极的评价,一些法学界人士也表达了同样乐观的倾向,你的看法是什么?
    李曙光:应该说中国走到这一步不容易。历届中共四中全会主要讨论的几乎都是党的建设问题,这届四中全会却主要讨论法治问题,我们应该很庆幸有这样一个局面。中国新一代领导人能够如此重视法治,无论从哪个角度、哪个层面来看,都对未来中国的社会进步和经济发展具有重要价值和重要意义。
    中国改革开放36年来,所遇到的国内国际的问题、经济发展中的一些深层次矛盾,都触及到体制性、结构性问题和环境问题,而这些体制性、结构性问题和环境问题的解决,都要靠法治,靠其他没有出路。
    《华夏时报》:如果说我们又站在了一个紧要的历史关头,即所谓国本已固,法治当行,那么,中国的法治进程能否由此真正开始新的阶段?
    李曙光:从1978年中国开始改革开放进程到1993年,基本上还是一个政策之治的阶段,主要是靠政策来治理国家,我将其称为政策治理或政策之治阶段。那个时候主要依靠党中央、国务院的文件,来推动包括国有企业改革中的经营承包、股份制改革、兼并破产,也包括城乡二元结构的一些改革。主要是在改革的一些初始的制度安排上,做一些政策上的支撑。
    从1993年至今,是政策之治与法治之治混搭的阶段。特别是从2004年开始,比较重视法治。1993年邓小平南巡之后,开始讲市场经济,而市场经济是法治经济,由于要搞市场经济,所以法治的问题越来越重要。但1993年到2004年这十年间,只是感受到法治的重要,对于法治的作用的发挥,对于法治的必要性的认识,还只在酝酿阶段、起步阶段或奠基阶段。2004年之后到现在,我们看到很多与市场经济密切相关的法律不断在出台和完善,也有很大的发展、变化和进步,也在实践中有一定实施。这些法律是十八届三中全会决定当中提到的“让市场在资源配置中起决定作用”这一理论突破的制度基础。但这个制度基础现在最重要的是,不仅要写在纸上,不仅要有法律文本,我们还希望它能够成为实践法,成为能够落地的法,成为在操作中能够被大家普遍坚守、同时能够不断被使用被操作、能够运转顺畅的法律条文。所以,1993年至今这二十年,我称之为政策之治与法治之治混搭的混合之治阶段。
    第三个阶段,从现在开始,我希望开启一个全面法治的阶段,尽量减少政策之治、官员之治、文件之治。让法治真正成为党和国家生活的一部分,成为经济发展和增长的一个主要推动力,成为整个社会文明进步的一个很好的保障,形成这样一个法治的环境,也成为党和政府很多领导人或官员的一种基本理念和思维方式。
    我想,四中全会有可能开启这么一个进程,一个全面法治的进程。
法治中国有四大要件
    《华夏时报》:中国的法治进程继续前行,取决于哪些充分必要条件?
    李曙光:首先还是要看中国人的思维方式、理念,强大的传统和习惯,特别是领导干部和政府官员,要看他们有没有法治理念,然后是每一位公民有没有法治的理念,这很重要。传统的、深入到我们骨髓和血液中的行事方式、习惯,一些下意识本能,一直对中国的发展影响比较大,一直深刻地影响到法治的实施。
    其次,要素市场和市场要素都充分发展,这对于法治有推动作用。
    第三,政府如何转变其职能,如何限缩其权利、减小其规模,如何将权力真正放给市场,如何按法按法律文本按规矩规则办事,如何自律,如何将自己权力局限于法治框架中,这是让法治发挥作用的重要方面。
    第四,要让法律人发挥更大作用。法官、检察官、律师,包括很多政府官员都应学法懂法。同时也要让职业的法律学者、教育者以及法律职业共同体充分发挥作用。要让法律职业共同体和法律人成为未来社会、未来国家发展、未来经济增长的中坚。
    做到以上四点,中国的法治就会有很大的发展。
    《华夏时报》:有人说“私权的昌明才能有中国真正的复兴”,这表达了对于在中国社会中私权从公权得到利益保护的热切期待,但“私权之昌明”的观念要在当今中国重新扎根,如何克服很多的艰难险阻?
    李曙光:一个法治的社会,如果尊重人权、保障人权,如果给予公民在法律范围内较大的言论自由和创业创新自由的空间,这个法治社会当然就是一个比较完善的法治社会。
 比较大的问题在于,第一,从市场主体角度来说,如何做到国企和民企都真正享有平等地位,让私营、民营的市场要素和国有的市场要素能够在同一起跑线上,能够公平竞争?目前来看,无论在结构上、体制上和资源配置上,解决这一问题仍存在很大障碍。
 第二,公民的合法权利,包括公民的财产权利如何得到比较好的保护?产权清晰、产权的界定和保护是市场经济的前提和基础,否则市场就无法进行交易。因此在产权问题上必须有很好的法治制度安排。
 第三,在合约、合同的履行上,侵权、侵害行为的发生源自于两方面。一方面当然源自于社会尚未有十分公平的架构和环境,另一方面源自于市场的主体,包括一些民企或少数人没有法律意识,有不守法的一面。因此,各个市场主体都要按照法律规定办事,特别是政府执法的时候要营造一个很好的公平竞争的市场环境。司法机构要守住公平正义的底线和保障公平竞争的环境。老百姓也要讲信用,也要在市场交易过程中能守约、履约。私权得不到保护很大程度上是我们的合约制、合同制的履约环境、整个社会的交易的信用环境没有在法治上得到很好地落实。
 第四,与商业交易有关的政府在行使其对于商业交易监管权的时候,以及司法在行使其对于商业交易所产生的纠纷、冲突、矛盾的判断权的时候,一定要守住公平正义的底线,一定要严格执法,公正司法。这样,私权的环境才会有比较大的改善。
    《华夏时报》:现实背景之下,何以真正实现审判权独立?
    李曙光:十八届三中全会曾讲到法院要独立行使审判权,目前主要在三个方面来推进。第一,在审判体制、司法体制上一定要有较大改革。三中全会提出省以下法院、检察院人财物统管,建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这意味着在司法体制上去地方化,使地方政府减少或消灭干预司法的现象。第二,在司法运行机制上去行政化,建构一个审判权和检察权能够平衡,能够互相监督、互相制约,让裁判者负责的机制。第三,法官、检察官队伍要进行较大改革,要实行员额制,要提高专业化、职业化水平,要建构更好的法律职业伦理。要通过以上三个方面的改革,即司法体制、司法运行机制和法官、检察官队伍的改革,来推进实现审判权的独立。
限制权力的笼子有四把锁
    《华夏时报》:要依法治国,就要依法行政,就必须把行政权力关进笼子里。但权力会心甘情愿被关进笼子里吗?关进笼子里之后,谁来锁住笼子?
    李曙光:那还是得靠法治,而法治必须是严厉的、非常细腻的制度,才能将权力真正关进笼子里,才能真正约束其随时打开笼子跑出来的冲动。如果仅仅将权力关进笼子却没有监督,没有对权力行使的边界、方式等领域确立具体制度,那权力会随时跑出来。
    对于权力的最根本的约束,是宪法,所以要依宪治国,依宪治权,在此前提下,则是依法治国,依法治权。所以,在这里,限制权力的笼子的锁有好多把。
    第一把锁,一定要把权力和权利的边界划分清楚,权利可以约束权力,这就是一把很好的法治的锁。
    第二把锁,一定要有公开、公正、透明、清晰,老百姓易晓的细致的法律程序和文本,因为法治实际上是把权力曝光了。
    第三把锁,是司法,是比较好的诉讼机制,是能够阻隔滥用权力、僭越权力的一套司法机制。三中全会提出司法去地方化、去行政化。而把司法的判断权从原来的行政化体制里脱离出来,建立一个相对独立的、能够制约或约束权力的司法体系,这是四中全会提出依法治国所进一步强调的一个很重要的举措。
    第四把锁,是党内的一套纪检、监察、反腐体系,这套体系要能够运作有效。
    用以上这么多锁,才能把权力锁进笼中约束住。当然,目的不是锁住权力,而是约束权力。中国整个社会和经济发展都处在转型期,面临的国内外挑战都很大,我们需要有强有力的行政机构、政府机构、公权机构去应付国内外各种挑战,去应付市场经济中那些坑蒙拐骗、假冒伪劣的行为,去提供更高质量的公共产品。
    把权力关进笼子里,是为了不让它僭越、不让它滥用、不让它胡作非为,但这并非说权力就是坏东西。权力有其正面的发挥作用的一面。
    人民把权力授予政府,政府如果用好权力,发挥好政府的作用和职能,则权力就会变为正能量。所以,在法治控制下的权力,在法治框架下约束的权力,会对于中国的经济发展和增长,对于整个社会的文明进步,都会显出其正面的效力和作用。
    《华夏时报》:以往的政治哲学传统,一直在讨论如何使权力向善。在你看来,今后中国法治的应有之义究竟是什么?
    李曙光:法治的应有之义就是彰显和保障公民应有的合法的权利,约束政府胡作非为的权力,促进政府从“善政”向“善治”。法治还应有对整个社会的激励机能和作用,它是对经济增长、社会长期繁荣发展和社会伦理的正面的激励机制,能够促进老百姓共同富裕,也是未来社会文明进步的动力所在。法治应该是帕累托改进的一个工具,也应是促进卡尔多希克斯效率的一个工具。
    总之,法治不仅是公平正义的底线,还应是整个社会向上的激励机制。
    今后,如何让市场在社会资源配置中起决定作用,同时又能让政府较好地发挥其在整个社会经济中的作用,这就是中国法治的应有之义。所以我说,法治是政府和市场的平衡器。
治国理政
除了法治别无他途
    《华夏时报》:所谓“依法治国”或所谓“法治天下”,这一当代国际社会普遍推崇、信奉的治国理念为何在中国的实践中总是困境重重?
    李曙光:这有多方面原因。中国有几千年的官本位文化,中国人有信奉熟人社会、关系社会的潜规则的传统。中国在整个社会发展和经济发展过程中,外来因素的冲击和内在的改革的压力,中国人深层意识中对于规则意识的忽视,对于权利观念的忽视,对于程序理念的忽视,中国人的轻诉讼、重伦理这样一种文化,都对中国的影响很深。此外,中国市场经济的时间比较短,1993年才确定要建立社会主义市场经济,至今也才只有20年的时间,对于市场经济的很多理念,对于市场规律的认识和尊重,特别是对于人性、人本、人格、人权的价值的认识,严格说来,现在都在发生变化或在变化之中,这些都涉及到对于人权的尊重、对于人格的尊重、对于人的自由度的尊重、对于每一个人追求幸福的权力的尊重。所以,我们要看到这些方面的变化有一定的阶段性。
    但最重要的原因,还是与中国长期以来官本位的制度文化密切相关,即什么事情都要找政府,而不是想到法治。
    当然,我们整个社会的结构,政治结构、经济结构、文化结构,也有忽视法治的缺陷,这些都要变化、要改革。
    《华夏时报》:在四中全会确认法治立国的方略的同时,你认为中国社会还须在哪些最基本的法治问题上形成最根本的共识?
    李曙光:依法治国首先指的应该是法律之治,这个大家要有清晰的认识。法律不是工具,不是政府的工具,不是某些人的工具,不是某一个人的工具,不是官员的工具,也不是某些无法无天者的工具,一定要确立“法律之治”这个概念,这样一个最根本的理念。
    法律也应在整个社会中、在国家治理体系和治理能力的现代化方面处于核心的地位,应是我们治国理政的基本模式。我最近也跟有关部门提了这个建议——现在讲国家治理体系和治理能力的现代化,那么法治究竟应在其中扮演什么样的角色?究竟应处什么样的地位?十八大报告里指出,法治是治国理政的基本方式,提得很高了,但还不够,应将法治置于国家治理体系和治理能力现代化的核心,使之成为治国理政的基本模式或基础模式,舍此别无他途。
    中国如果要继续保持经济的高速增长,中国人如果要实现中国梦、实现自己心中追求幸福生活的理想和目标,中国未来要在世界上真正有一席之地,只能靠法治。只能是大家都尊尚法治、尊重法治,都能够把法治作为一种信仰和信念,作为一种思维方式,作为一种生活方式,作为一种行为方式。
    法律和法治应该处于这样一个定位,处于整个社会中心的位置。这当然很难,不会一蹴而就,而是一个很艰难的改革和变革的过程。但中国现在到了这么一个历史转折的关键时刻,无论怎么提法治的重要性、核心地位或中心地位,都不为过。
    《华夏时报》:你之前提到法治应成为政府和市场的平衡器,但如果政府比市场强大,甚至比法还强大,则法治如何促使二者之间平衡?如何真正实现所谓依宪治国、实现由人民来制定宪法?
    李曙光:宪法肯定是人民来制定,我们的宪法目前是由党代表人民的意志来提出制宪、立宪、修宪的一些主张和建议,最后形成为人民的意志。中国的宪法是这么一个制定过程,当然要体现人民的意志,这是毫无问题的。
    法治要成为政府和市场的平衡器,我们所讲的法治,一定是能够约束住政府的公权力,一定是能够约束或弥补政府与市场的失灵。是有政府超越法治、超越制度、滥用权力的情况,而这正是法治的应有之意,要靠法治去约束它。如果政府能够僭越法治、驾驭法治、玩弄法治,那就说明法治还没有到位,依法治国还没有到位。那就是非法治、反法治。
    所以我们说,法治是要解决一点一滴的细节,它不是一个口号,不是一个花瓶,不是一个装饰物,不是一个广告,法治要一点一滴地解决我们制度中存在的缺陷,解决我们社会治理、国家治理中存在的问题,解决我们一个一个具体案件中的具体正义如何实现,这才叫法治。如果政府还能够超越法治,那就不是法治,那就是法治还没落地,还没接地气,那可能还是法制。因为法制可能还是政府的工具,可能是某些不正常的政策的工具。而法治是一平如水,是法律面前人人平等,是能够约束权力被滥用,能够约束权力寻租、能够约束权力腐败的这样一种法治。
    法制有可能演变为绝对的人治,而法治只会约束人治的发生。但法治不是一个很容易的过程,而是要经过巨大的努力,有很多细节工作要做。
    法治在中国落地比较困难,法治不总是在进步,法治也有倒退的时候。法治是一种治国理念、治国方式的变化,是整个民族的思维模式、行为方式的转变。特别是发展到今天越来越开放的现代社会、互联网时代,社会往前走的步伐越来越快,整个经济发展的节奏越来越快,整个全球的利益关联度越来越高,整个国家、整个社会的利益关联度也越来越高,这个时候对于法治的定义也在有所变化。当然,法治的一些基本定义是不变的,比如法律至上、法律面前人人平等、政府的权力要受约束、法律是民主的自由的机制、法律是公民权利的基本保障等等,这样一些基本内容不会变;但是法治要随时而动,所以我们说法治是有生命力的,是不断生长的,不断跟随时代而变的,不断改进的一种治国理政的模式,也要跟着社会的脉搏走,也要跟着互联网、跟着信息时代的变化而变化,也有一个不断调试的过程。但法治的那些基本的理念和价值、基本的目标和模式,法治的一套程序理念,法治作为公平正义的实现方式,这些基本的、内在的、自然的秉赋,永远不会变化。
    当社会越来越文明、开放、进步,越来越加速变化的时候,法治自己也会有对于时代的一些回应,因此法治本身也有一个进步的过程。
将有值得期待的
明显变化
    《华夏时报》:法治的保障对于不断激发人民的创造力,促进国家经济的不断发展,特别是对于促进中国经济的成功转型,要义何在?
    李曙光:这个问题人类历史上有很多思想家都讲过,德国思想家马克斯·韦伯写过一本书《新教伦理与资本主义精神》,里面阐述的非常深刻的思想,影响了很多代人。他讲道,资本主义的成功,主要在于理性的法律。资本主义的萌芽、资本主义的成长,主要的支撑因素就是理性的法律制度,没有理性的法律制度,就没有资本主义。我们看到,几位诺贝尔经济学奖获得者,这些搞经济的学者,最能够体会到经济的发展增长繁荣的背后力量的释放。比如科斯说,保护产权,合约的履行,是经济增长的前提,是市场经济交易的前提;好的法律制度、好的制度安排,会降低交易费用,会减少私人谈判中讨价还价的障碍。诺斯说过,世界上穷国富国最主要都是制度使然,好的制度能够促使富国更富,坏的制度导致穷国更穷。哈耶克讲,自发秩序实际上是讲市场秩序,认为自发秩序在决定着经济发展、经济增长。这个自发秩序,哈耶克实际讲的是英美法系和私人商业的自由度,这两条决定着、主导着经济的增长和繁荣。
    中国也是这样,中国改革开放36年,之初好像是没有法律,比如小岗村18个农民签了生死文书来进行农村土地承包改革的突破,但反过来看,这种所谓突破实际上也是一种新的制度安排,它将原来那套低效率的、阻碍经济发展的旧制度,进行了创造性的破坏,按照熊彼特的说法,这就是一种制度创新,这个制度创新里面遵循了市场经济的一个自然法则和市场竞争的一个铁律,这就是法律,就是我们通常所说的自然法。
    所以中国改革开放的进程如果从小岗村农村改革开始,到我们后面的城市改革以及很多领域的改革,比如国企改革、社会中介机构的改革,甚至政府的行政改革,直到我们的政治改革,中国36年非常高的经济增长率,很大程度上在于,一是脱离了旧制度的束缚,一是制度创新,暗合了法治的一些基本原理,实际上是法律在推动,是符合了市场经济规律的一些自然法和一些人定法。所谓人定法,包括了公司法,原来是工厂制,哪有什么公司、公司治理,哪有什么法人治理结构,哪有企业公司高管人员的权利义务责任,这些都没有。所以一个人定的公司法,改造了我们整个市场主体的理念,这个改造激发了整个社会的创新创业的能力,激发了整个社会、整个公民、整个市场主体个人,他们对于美好生活和创新创业的一种梦想与理想的实现。
    制度的力量是巨大的,在中国经济高速增长的36年中,我们处处看到符合法治本性的一些法律规则在扮演着重要的角色。如果没有对于旧制度的突破,没有新制度架构的生长,就不可能有我们现在这么巨大的经济能量,和现在公民创业创新的本能和欲望的巨大释放,就不可能有中国现在这样发展到世界第二大经济体的崛起。
    制度在这背后的力量,我们有的看得到,有的看不到,但它暗合了市场经济发展的规律和原理。它对社会进步对经济发展和增长的激励作用非常巨大。
    《华夏时报》:十八届四中全会之后,我们对于国家的法治建设,可以有哪些期待?
    李曙光:大家肯定会越来越重视法治的概念、法治的理念、法治的文化。对四中全会在法治中国的概念上,也就是我们所讲的法治国家、法治政府、法治社会三位一体,应该会有更切身的体会。
    在建立完备的法律体系、严格的执法、公正的司法和全民用法等方面,四中全会之后将会出现比较大的变革。特别是在司法改革方面,会有比较大的突破。这对于与老百姓每一天生活密切相关的公平正义问题的解决,会带来非常积极的影响。这是值得期待的。
     我们整个政府的运作方式、运作能力,整个国家的治理方式、治理体系、治理能力,越来越会围绕着法治这样一个核心概念来发生变化或改变。这也是值得期待的。
    老百姓的权利意识将更加明确、更加强烈、更加有实现的途径;政府的权力将更加公开、更加透明、更加有限制,依法行政,政府所有的行为都要于法有据。我们的改革开放也是于法有据。老百姓的生活能够有更多规则的因素,更多对于程序的概念。这些都是可期待的。
    我更期待的是,每一个公民个体的合法权利更加得到尊重,更加得到法治的保护。社会的商业交易、经济行为能够更加讲信用,在法治的轨道上更加能够公平交易和竞争,有信用的商业交易和市场行为更多。我们的政府更讲规矩,更加廉洁,更加能够真正成为服务型政府。市场乱象,那些假冒伪劣、坑蒙拐骗等无信行为能够更加得到法治的约束,政府能够在法治的框架下对其加以更加有效的监管。社会在法治下更加文明。
    我对此比较乐观,虽然我们并不能希望一次中央全会就能解决所有的问题,也不要期望一次中央全会就能使我们立即成为法治国家,法治政府立即就能实现,但是我们能看到比较明显的变化,很值得期待。

对本文发表看法,请电邮:zhongguotigaihui@163.com,部分评论会被选进读者来信栏目
分享到:
公告

热点文章

改革聚焦

科研成果
Copyright © 2003—2013 All rights reserved&Designed by sinopoll | 京ICP备06007975号 | 京公网安备:001101084614