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刘守英:土地制度改革面临很大困难

2014-01-06 09:47:14

编前:2013年12月28日,由中国经济体制改革杂志社主办的“新阶段 新方略 新梦想——中国改革(2013)年会”在北京隆重召开。以下是国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英的主题演讲内容。


从十八届三中全会的决定来看,土地问题在我看来这几块有重大突破:
第一,提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,集体经营性建设用地进入市场,同等同权;
第二,关于征地制度,提出多元的保障机制,原来提的是补偿机制,这次提的是保障机制。
第三,关于承包经营权制度;
第四块关于宅基地制度的改革问题。
第五,关于企业进入农业。
总体来讲,以上几条这次三中全会有重大突破。但是,这几条改革都会面临很大的困难。
    第一是关于集体经营性建设用地。这次三中全会跟我们从十六大以来关于土地制度改革的逻辑是有一点差别。十六大以来整个改革的突破、闯关口一直放在征地制度改革。但是,后来十多年的征地制度改革一直不是很顺。征地制度改革一直到常委会也没有通过。主要的原因在哪里?征地制度改革首先碰到跟我们现在的发展模式的冲突。这次改为集体经营性建设用地进入市场,而集体经济性建设用地进入市场面临一个很大的问题。农民可以用使用权入股或者联营,跟其他主体进行合作开发,但是集体建设用地是可以租赁的。这个写进去,现在面临一个很大的问题,集体经营性建设用地如何理解它的概念和它的内涵,目前在各界对这块的解读差别是非常大的。如果我们把集体经营性建设用地理解为土地管理法现在规定的,就是农民可以自用集体经营性建设、创办乡镇企业以及用集体土地使用权入股或者是联营,那个口子是非常小的。长三角这些地区有乡镇企业的地方可能还有一定的空间。这块我们现在面临的问题是,我们上一轮整个工业化、城镇化过程中已经用了大量的集体建设用地,不是按我们土地管理法规定讲的。这个存量的集体建设用地市场在我们目前整个城镇化、工业化过程中,土地非农化的比重非常大。比如,珠三角集体建设用地的比重在整个建设用地里面差不多占了60%,这是一个特点。在90年代改革的过程中,这些土地进入了市场,但是跟法律都有很大的冲突。
第二是我们广大的城乡接合部地区。按现行的法律规定,城镇土地属于国有,城市土地属于国有,但是我们在征地土地过程中,农民的宅基地和原来城乡接合部集体的企业用地很多。企业用地、宅基地这些土地基本上没有转为国有,仍然保持集体所有。我们在整个城市规划不断扩展的过程中,在城市区内就存在非常大比例的。比如,深圳土地面积是498平方公里,有300多平方公里事实上是在农民手上控制的。尽管转为国有,事实上还是在农民手里。我们在北京城乡接合部做了50个城中村的试点,集体建设用地达到89平方公里。这89平方公里差不多相当于北京老城区东城、西城、崇文和宣武的总和。存量的集体建设用地叫不叫经营性用地,按土地管理法的规定,没有经营性建设用地这个概念。
在下一步实施的过程中,我们面临非常大的一个困难是,按土地管理法规定,农民自用的和入股的这些土地算不算经营性建设用地?还是现在已经进入市场的处于经营状态的这些建设用地算经营性建设用地?我们在概念的界定上会面临非常大的麻烦。
第二个麻烦是关于征地制度改革。征地制度改革面临的困难在哪?十七届三中全会就已经提出逐步建立城乡统一的建设用地市场,实施非常困难,主要原因是两个:一是城乡统一建设用地市场的范围是指城镇建设区外的这些用地,如果是非公益性的,可以直接进入市场。但是城镇范围区外这个圈,城市的圈是非常大的,圈外能够进市场的规模是非常小的。第二个就是我刚才讲的,征地城镇化的模式根本没有改变,从2003年以后尤其2006年以后,事实上征地的规模不是缩小而是扩大了。比如,到去年我们新增的建设用地已经达到810万亩,导致征地制度改革基本没有往前推进。
    我们的征地改革现在面临两个问题。第一个问题是十七届三中全会以来,我们的征地制度改革把它放在城镇规划区以外。但是,城镇规划区以内,大量的事实上的集体土地已经在市场上,基本上是急需用征地的办法,这些土地急需通过征地进入市场。从2008年以后,我们面临的问题是,继续在城乡接合部地区继续走征地城镇化的模式,成本非常之高。现在到什么程度呢?我们整个土地出让收入里面,将近40%是用于征地和拆迁。所以很多人反对征地制度改革的一个最大的理由就是说,我们尽管欺负了农民,但是保证了整个工业化、城镇化低成本的推进。我们要告诉这些人的是,尤其在实行国有房屋拆迁条例以后,城镇化地区继续走征地城镇化的模式已经难以为继,成本已经非常高。我们面临第一个难点,在城镇土地国有的框架下,对城镇规划区内的土地是否继续走征地城镇化模式?我的建议是走不下去了,必须进行改革。改革的方式就是改变用地模式,将现在城镇规划区内现状的存量的集体建设用地,采取政府、农民、集体合作开发的方式,一部分土地保证城镇更新的过程中公共设施的用地,一部分的土地保证更新过程中土地收入来用于市政的建设,另外保留一定量农民的集体建设用地,直接进入市场参与城镇化的建设。通过用地模式的改变,来改变我们整个征地城镇化模式。
    这个改了以后,接下来我们面临的就是新增的问题,就是存量。中西部地区的工业化还要装一亿的人,一亿的人有很大一块地要通过新增来解决。我的建议是,对于非公益性的新增的建设用地不能再进行征地。办法是,我们制定否定性的征地目录。这次三中全会提负面清单,负面清单非常重要的一块在土地上,就是要制定征地的否定性的目录。对于不是公共目的用途的用地不能再采取征地的方式。通过新增这一块大大缩小征地的范围。第二是关于价格的补偿,现在完全陷入两极,一极就是农民得的太少,另外一极就是政府得的太多。调和这两者我们建议考虑三个因素:一是区位的因素,二是用途的差异。在考虑这两者的前提下,对于用地按不同类型的土地的市场价进行征收;三是对于新增的建设用地实行征收的过程中,一定要保留农民一定量土地的发展权,参与工业化和城镇化的建设。比如保留10%、20%。征收80%,保留20%,这20%就是缩小征地范围,这是我讲的征地制度的改革。
    第三个关于承包经营权制度。承包经营权制度大家看到决定里面现在产生了非常大的分歧。我们对承包权是赋予占有权、使用权、收益权,但是对于承包经营权赋予的是抵押权和担保权,一种解释就是把它解释成现在农民承包的那块地,除了我刚才前面讲的那些权,也加抵押权和担保权。目前《土地承包法》和《物权法》对承包经营权的法律保护是合一保护的,就叫保障农民的承包经营权。但是,这个承包权和经营权我个人的理解是两个权利:一个是承包权,一个是经营权。农民自己的地自己耕种的时候,承包权经营权是合一的,承包权也就是他的经营权。我们现在面临的问题是在哪?我们两个多亿的人已经出去,城乡接合部地区只有百分之几的人在继续搞农业,沿海地区也就是百分之十几的人在搞农业。现在出现一个结果,承包权和经营权已经事实上分离开来,但是我们在制度上没有做明确的分离。在地方实施过程中往往出现两种极端的偏差:一种偏差,如果政府再强调流转、强调规模经营的时候,往往会容易把农民的承包权搞的没有了。比如,在这一轮很多地方搞创新的时候就出现了这种情况。农民走了以后,这个地不知道流到哪里去了,承包权就没有了。另外一个极端是什么呢?当农民担心他的经营权会丧失的时候,他宁愿把承包权留在自己手上。我们在农村看到更大量的做法是,农民随着他的收入构成发生重要变化:农地经营收入的比重越来越下降,非农收入比重越来越上升。农民把能挣钱的青壮年派出去挣更多的钱,又担心土地承包权丧失,就把老人和妇女留在家里看着地。
这次全会《决定》农民土地承包权赋予占有权、收益权,未来走的人就可以放心走,不管他到哪去回来收租就可以了,他的权利不会丧失。我们要解决留下来的人好好种地,一个是土地的流转和规模经营。规模经营的主体对经营权的需求是什么?我们赋予经营权、抵押权和担保权,主要为了解决规模经营户利用经营权进行抵押和贷款,来解决他在规模经营中金融的需求问题,所以也解决了我们未来新的经营主体能够从事现代农业这个资金的需求问题。
但是接下来改革面临一个很大的问题,我们在法律上必须将承包权和经营权分离。
    第四就是关于宅基地制度。这是这次争议最大的内容,实际是三句话:第一是要保障农民的宅基地用益物权;第二改革宅基地制度;第三是选择若干地区慎重稳妥推进农村住房财产权的抵押担保和转让。这三句话的含义加起来就是我们未来整个宅基地制度的基本制度安排。
第一句话是完善农民的宅基地用益物权,在制度设计上有很大的问题。我们用益物权在物权法里,一般意义的用益物权是三个权:占有权、使用权和收益权。但是,宅基地是在用益物权下面设置的。设置以后,宅基地的用益物权只给了两个权—占有权和使用权,没有给收益权。我们现在的用益物权设置里面对宅基地的用益物权是不够的。
第二,土地管理法对宅基地的权利制度的安排存在非常大的问题。一,我们目前的宅基地基本是以集体组织成员身份来确定的,集体经济组织成员才可以有宅基地,以外的人不可以获得宅基地。二,宅基地无偿使用。只要你是集体经济组织的成员,你分家立户都可以无偿获得一份宅基地;三,一户一宅。你是这个集体经济组织的成员,可以盖一个宅子;四,房地是分离。地是集体所有的,房子是你私有的。大家一听宅基地目前的制度安排,基本一听就晕掉了。
这套宅基地制度在目前的权力制度安排上,我们下一轮改革面临最大的问题,一是宅基地制度的用益物权如果是继续守占有权和使用权,宅基地就不是财产权,农民只有居住的功能。宅基地制度的改革关键的问题就是能否赋权更加完整,包括收益权、转让权和流转权、出租权。
关于宅基地制度的改革,首先我认为对于无偿取得的宅基地必须要进行改革;第二,对于只要是集体经济组织成员就无偿获得一份宅基地这套制度安排必须要进行改革。改革的顺序是什么呢?我的建议就是在城乡接合部地区和沿海地区已经没有再给农民分配宅基地的这些地区先行进行改革。我们在90年代末期以后,珠三角、长三角城乡接合部地区土地越来越金贵,已经不再给农民分宅基地了。这些地区的宅基地改革基本的思路就是用财产权交换福利分配权,允许宅基地作为财产权,在这些地区充分实现。第三,宅基地管理必须加强。由于宅基地的无偿分配,最后导致的结果是,农民觉得宅基地是我的,大量宅基地不够的时候去占耕地;第四,一定要进行所有权和使用权分离的改革。为什么只给农民住房赋予了抵押权、担保权和转让权,而没有给宅基地赋予抵押权、担保权和转让权?我个人的理解,我们现在宅基地制度设置上有一个非常大的缺陷,宅基地的所有权和使用权更强化的是所有权,农民对宅基地的使用权这块在法律上保障不够。比如一讲宅基地,谁的?集体所有。如果进行抵押担保和转让,最后很有可能导致主体就是集体经济组织以所有权的名义,把宅基地抵押担保和转让出去,可能会导致农民宅基地使用权的丧失和侵权。所以,宅基地接下来解决一件事,就是做实宅基地的使用权。这样使它跟承包地在所有权和使用权这个关系上应该有一个差不多的对应。
    第五块是关于经营主体。我们原来是强调家庭经营的主体地位。这次《决定》是两句话同时写的:一块是家庭经营的基础性地位;第二块是共同发展,要土地流转和规模经营。主体共同发展以后,流入土地的主体是专业大户、家庭农场、合作社和企业。我的观点是,家庭作为未来农业经营的主要形式,家庭经营本身和经营规模没什么关系,但是和农业的特性有很大关系。比如,美国98%的土地是家庭农场,农场规模四百公顷也是家庭农场。中国不是家庭经营这个形式出了问题,是我们现在集体所有制的制度安排妨碍了土地的流转和规模经营,这是我们改革的根本方向。第二,家庭经营要赋予新的内涵。未来人口城镇化加速以后,家庭经营除了一部分小规模农户经营以外,另外适度规模的家庭农场也是家庭经营。这个是我们未来家庭经营主要的方向。第三就是关于合作社。合作社是以农户为基础组成的新的经营主体,它的核心也是家庭经营。
最后是关于企业。企业进入农业我自己是很大一个进步。我们原来是叫不提倡,事实上是禁止,但现实中大量的企业已经进入农业。这次文件写的“鼓励进入”。我们面临一个很大挑战是,中国未来要研究企业进入农业的方式和领域,这是地方探索中非常重要的一件事。我们这几年的调查发现,有公司大量进入农业以后,在生产领域跟农户去竞争,尤其在大田作物上。农业主要的竞争领域在在生产以外的服务端。服务领域是中国提高农业竞争力的主要方向,也是提高规模经济的主要方向。这里面包括农产品的加工、冷藏冷链、种子业,还有整个技术服务和未来整个农业产业改造行业的发展。这才是未来公司进入农业发展的主要方向。(说明:张兰太根据会议现场录音整理,未经演讲者审定)

 

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