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中国经济体制改革研究会
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行政体制改革:当前改革的重点和突破口

2013-08-01 11:13:05 | 黄挺

很高兴参加中国经济体制改革研究会举办的这个座谈会,借此机会我来北京看望体改战线的老领导,听取改革专家们的高见,并和改革同行交流意见,感觉受益匪浅。下面我讲两点看法:
 一、正确认识当前的改革形势
上个世纪最后的20年,我国以市场为取向的改革取得了重大成就,基本确立了社会主义市场经济体制,促进了经济社会快速发展。但是,刚建立的市场经济体制很不完善,离党的十四大提出的建立社会主义市场经济的目标还有相当大的距离。市场在资源配置中的基础性作用还没有得到较好的发挥,政府在资源配置中的作用还过于庞大。
改革进入新的历史时期的今天,每一项改革都是对利益和权利的再调整,涉及到既得利益部门和既得利益官员,因此,推动改革的难度加大了。改革的不彻底和不配套导致了社会分配不公,地区发展很不协调,地区差异和贫富悬殊不断扩大,改革因为缺乏动力,步伐也放慢了。
党的十八大提出了全面建成小康社会,加快推进社会主义现代化,实现中华民族伟大复兴的历史任务和“五位一体”的改革任务。去年12月13日,习近平同志任总书记后的首次外地考察就来到了我国改革开放的前沿阵地广东,并指出:我国改革已经进入攻坚期和深水区,我们必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革。这为我国重新启动新一轮的改革指明了方向。刚刚结束的全国两会都在热烈讨论改革的话题,从中央领导集体到地方各级党委和政府对于改革的重要意义的认识达到了一个新的高度,国务院机构改革和转变政府职能方案的实施必将进一步推动全国的体制改革,我们期盼又一改革春天的到来。
广东的改革实践也证明以行政体制改革为重点,加快全面改革的思路是对的。同时,也反映了全面深化改革的迫切性。2008年我省提出了加快以行政体制改革为重点的综合改革。围绕转变职能为核心,从大部制为突破口,使全省改革取得了新的进展。深圳在全省率先推出《深圳市综合配套改革总体方案》,把深化行政管理体制改革列为六大重点突破之首,在实施机构改革方案时将政府工作部门由原来的46个,减少到31个,建立了决策、执行、监督三种权力既相互制约又相互协调的运行机制。对顺德改革,省委省政府继批复同意授予更大自主权、并确定为改革试点之后,又批准实施《佛山市顺德区党政机构改革方案》,实施党政联动的大部制改革,将41个党政机构整合为16个部门。时至今日,可以说,我省以行政体制为突破口的综合改革取得了比较好的成效,市场在资源配置中基本发挥了基础性作用,服务型的政府逐渐显现出来。
然而,我们也清醒地意识到:如何建立区域协调发展的体制和机制,以及如何再创体制新优势已经成为我省当前急需解决的两大难题。虽然我省2012年的GDP达到了5.7万亿元,连续24年居全国第一位,但就省内的经济发展形势来看,区域发展不平衡已经成为我省经济实现跨越式发展的瓶颈。2011年我省GDP的83%由珠三角地区贡献,西部、东部和北部山区的GDP仅占全省总量的17%,区域之间的差距十分巨大。目前我省还有12个地市人均GDP未达到全国平均水平,省内各地区之间的经济发展极度不平衡。如何建立区域经济的协调发展机制是我们迫切需要解决的重大课题。在体制创新方面与兄弟省市横向比较,广东原先在全国的改革先导和优势地位已经失去,在一些领域的改革甚至落后于先进兄弟省市,广东的改革形势不容乐观。因此,加强对深化改革的重要性和紧迫性的认识,扎扎实实推进重点领域和关键环节的改革,为经济的大发展注入强大的体制和机制活力,是我省当前必须抓好的改革任务。
二、行政体制改革是当前推进综合改革的重点和突破口
在经济和社会全面转型的今天,如何实现城乡之间的协调发展,如何通过改革收入分配制度来体现社会公平,如何保障民生,如何做到资源配置的均等化,怎么样通过民主选举真正让老百姓当家作主?这些都是当前和今后一段时间内我们改革的热点问题。但面对所有这些具体的经济、社会和政治体制改革项目,政府始终站在所有改革的发动者和组织指挥者的位置,政府的体制和行为决定了其它改革的成败,所以说,行政体制改革是其它所有改革的“先行者”,也还将是当前和今后改革的重点和突破口。具体地说,我的依据有四个:
首先,经济体制改革和行政体制改革紧密相连,行政管理体制改革属于上层建筑,必须要适应经济基础。只有构建好了符合市场经济体制要求的行政管理体制,我们的经济体制改革才能顺利进行,并得到不断深化。然而,我们目前改革的形势是:经济体制改革走在了前面,行政体制改革却滞后了。也就是说,我们当前的经济体制改革在许多方面遇到了因为我们的政府自我革命不够而带来的改革障碍,行政体制改革到了必须加快步伐的时候了。
其次,市场经济体制就是要充分发挥市场的作用,由市场来配置资源。而目前我们的政府仍然过多地干预微观经济活动,用行政的手段干预市场。因此,我们必须改革行政管理体制,转变政府职能,更多地应用经济和法律的手段来调节和管理市场,让我们的政府更好地为企业和市场服务。
第三,在政府、社会和企业三者关系中,政府始终处于中心位置,置于矛盾的主要方面,她不但要提供足够的社会服务,引导经济的健康发展,而且要处理好政企、政事、政社等关系,不但要组织发动各种改革,而且要自我革命,改革自身的管理体制。社会治理顺不顺,企业经营环境好不好,经济发展快不快,都与政府的行政管理体制和方式是否符合市场经济规律具有十分密切的关系。所以,当改革进行到深水区的时候,政府的行政管理体制改革显得尤为重要。
第四,十八大的报告明确提出“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的行政管理体制改革的新目标和新任务。因此,当前和今后一段时间内,行政管理体制改革应该是改革的重点和热点,也是改革的突破口,国务院已经从机构改革入手,寻求职能转变的新突破。
我国的改革开放已经走过了35年的历程,目前正处于经济和社会的转型期,人们的意识形态自然会发生巨大的变化,市场主体、人民群众和整个社会对政府的要求也越来越高,如何建立符合市场经济体制的行政体制和服务型政府早已摆在了我们的面前。我们提了近20年的“转变政府职能”,实施了6次大的机构改革,但时至今日,我们的行政体制还没有真正符合市场经济的要求,政府职能也没有完全转变过来。
那么,如何更有效地推进行政体制改革进程呢?我认为主要在以下四个方面着手开展改革:
一是大力改革行政审批制度。推行这项改革既可以方便企业和群众办事,又能够规范政府行政行为,防止腐败的发生。我省是国务院批准的全国深化行政审批制度改革的试验区,要进一步解放思想,切实按照市场经济规律办事,通过加强与国务院各部委办的沟通协调,突破现有规律法规与市场经济不相符的内容约束,坚决取消哪些应该由市场可以调节的行政审批事项,转移一批应该由社会组织和中介机构办理的社会和经济管理事项,大力削减行政审批事项数量。我省要在目前深圳、东莞、珠海和佛山顺德开展工商登记制度改革的基础上,在全省范围推广这项改革,方便投资者和企业办事,创造良好的投资营商环境。
二是继续推动大部门制改革。机构的设置和政府的职能转变紧密相关,因而,改革的难度非常大。机构改革的核心是转变政府职能。过去我们一提行政体制改革就说“机构改革”,一说机构改革就是简单的机构整合。机构是职能的载体,如果职能不转变,光是调整机构,达不到改革需要解决的根本问题。所以要抓住职能转变这个根本,来取得行政体制改革的突破。大部门制有利于精简机构,加强宏观调控,有利于公共管理和公共服务,但推动大部门制的改革也要按照市场经济体制的要求,理顺政府与市场、政府与社会的关系,建立符合市场和社会要求的政府部门机构。
我省的顺德大部门制改革已经积累了比较好的经验,也得到了社会的认可,对于推动政府职能转变、提高行政效率起到了非常积极的意义。因此,我们已经向省委省政府建议今年在广东全省各县区推广顺德的大部制改革做法,以理顺我省各级政府的职能。
三是要改变政府的行政理念,建设服务型政府。树立执政为民的思想,把政务公开作为提高政府行政能力、加强行政行为监督的重要手段。我省应该推广南海全面实施网络行政和办事,方便企业和百姓的经验,努力提高政府行政效率。同时,要进一步建立政府政策的公开审核制度和评议制度,完善重大事项听证制度、重大事项公示制度和重大决策专家咨询论证制度,自觉接受人大法制监督、政协民主监督和新闻舆论监督。所有涉及群众利益的公共政策没有公开征求全社会的意见和专家论证不得颁布实施。财政要切实将对公共物品和公共服务的提供放在绝对优先的位置,要让人民群众得到实实在在的政府公共服务,享受到改革开放的成果,建设人民满意的服务型政府。
四是调整事权关系,进一步向县级政府放权。我们现行行政管理体制许多方面已不适应实现跨越式发展的需要,突出表现为许多县级政府权力与职责严重不对应。因此,要加快省对县的放权步伐,在原先下放县行政审批事项的基础上,制定公布一批省直接下放给县的具有实际财权和事权的行政审批事项,增强县级政府的资源支配规模和能力,逐步淡化地级市的行政管理。同时,广东应该开展省直管县的试点,以此有力推动我省山区和县域经济的发展。
五是要以民生为重点,把社会体制改革和行政体制改革结合起来,通过改革努力解决民生问题。当前,我国城乡、区域、收入分配等方面的不平衡现象比较突出,同时在劳动就业、社会保障、文化教育、医疗卫生、住房交通等关系群众切身利益的问题上,资源分配不公的情况也非常普遍,广大人民群众的不满情绪不断增加。面对这种局面,我们要完善基本公共服务均等化的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度,建立公共资源出让收益合理共享机制;要加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系,努力营造公平的社会环境,保证人民平等参与、平等发展权利;在全面建设小康社会进程中,强调坚持以人为本,着力保障和改善民生;坚持实施积极的就业政策,千方百计增加就业岗位;建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系,认真解决进城务工人员社会保障问题;完善分配制度,加大调节收入分配的力度;更多更好地为城乡居民提供满足他们需求的优秀文化产品;逐步解决群众看病难、看病贵问题,基本建立新型农村合作医疗制度。另外,我们可以采取一些具体改革措施来保障民生:政府从国有企业的收益中或者现有的国有资本中划出一块来,直接投入到社会保障和卫生、教育等公共服务中,实现公共服务和公共物品的稳定保障机制,在体制层面努力解决群众关心的教育、住房、医疗等问题。改革教育和卫生经费投向,可以连续10年将70%的财政经费向农村和贫困地区倾斜配置教育和卫生医疗资源。建立常态化的政府保障性住房供应制度,以满足城市特殊困难群体的基本居住需求。
以上五个方面的改革到位了,我们的行政体制改革才能够说基本完成了目标,我们的政府才算是转变了职能,建立起了符合市场经济要求的行政框架,我们整个市场经济体制才算是基本成熟了。


 

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