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中国经济体制改革研究会
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迟福林:政府转型与基本公共服务

2009-10-26 14:39:55

2009年10月17日,由中国经济体制改革研究会、沈阳市委、市政府、辽宁省政府研究室主办的“第七届中国改革论坛”在辽宁沈阳隆重召开,本次论坛的主题是“危机 对策 改革”。图为中国(海南)改革发展研究院院长迟福林。

  在市场经济条件下,利益分化和利益博弈的出现有一定的客观必然性,也是社会运行的常态。但是,公共政策的制定和实施必须超越局部利益,把公共利益作为首要价值。这就要求政府把维护社会公平正义作为公共政策制定和实施的基本原则,强化政府为农村、欠发达地区和困难群体提供基本而有保障的公共服务的责任。

  改革开放以来,随着福利支付制度和风险分担机制的改变,虽然科教文卫的投入保持了增长趋势,但在共同支付中,个人支付的比例逐年上升,使社会成员负担加重并导致部分社会成员难以享受相应的基本公共服务。例如,1980年,个人卫生支出占卫生总费用的比重不过23%;到2000-2002年间,这个比重已高达60%。从这个比重的变化可以看出,治疗疾病的责任已由政府或社会保险承担转向病人自己承担。此外,公共卫生、义务教育等领域以地方财政投入为主的制度安排,也造成地区间基本公共服务的差异加大。“上学难、上学贵”,“看病难、看病贵”等问题在一些地区比较突出。2003年的SARS危机,比较充分地反映了我国基本公共服务体系不健全、政府责任不到位的矛盾和问题。在这个特定背景下,我国政府突出强调,关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是政府的基本职责;各级政府应着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务。目前,我国的公共政策正朝着以人为本、关注基本公共服务的方向发展。

  一、强化政府公共服务职责

  我国1994年分税制改革划分了中央、地方的财权,但中央与地方政府之间的事权划分不明确,尤其是各级政府的基本公共服务职责划分不明确,地方政府特别是乡镇政府承担了大量农村公共服务的供给责任。2003年以来,我国政府强调要把强化政府社会管理和公共服务职能为重点的行政管理体制改革,作为新阶段改革攻坚的重点,以加快建设公共服务型政府,有效地发挥政府在基本公共服务中的主导作用。

  1.制定全国性的基本公共服务均等化战略规划。

  我国政府已经提出统筹城乡协调发展,建立和完善公共财政体系,促进地区间基本公共服务均等化的目标。虽然在全国范围内实现基本公共服务均等化是一个长期的过程,不可能一蹴而就,但考虑到我国城乡差距、区域差距、贫富差距仍在拉大的现实,应尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略,统筹安排、系统规划,分步骤地推进:

  (1)制定基本公共服务全国最低标准,设置明确的时间表,使基本公共服务覆盖到全体社会成员,并明确基本公共服务均等化的实施进度和保障措施。

  (2)在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下,先行在全国统一制度安排,解决不同省(市)、不同部门各自制订政策,政策口径不统一、方向不明确,跨城乡、区域对接困难的问题。

  (3)通过制度创新,逐步缩小基本公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间的差距。

  2.以转变政府职能为重点,加强政府公共服务能力建设。

  政府的管理体制要与有效履行公共服务职能的要求相适应。首先,要改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化严重的现象。加强上下级政府之间的分工与协作有利于提高公共服务供给效率。从我国的实际看,应将中央专属事项、中央和地方共管的事项、地方自有事项严格区分开来,中央和地方共管事项也应尽量用列举法明确各级政府的职责,尽量避免在同一区域内按管理对象分工,由多层政府管理同一公共事务。第二,目前我国医疗卫生体制改革涉及众多部委,如何整合政策的制订和实施,提高基本公共服务供给效率,是行政管理体制改革的重大的课题。

  按照构建公共服务体系的要求,统筹设计和推进事业单位改革。事业单位是我国公共服务体系的重要组成部分。自20世纪80年代以来,我国就开始事业单位改革,但由于历史条件和认识上的局限,总体成效不大。中国(海南)改革发展研究院2006年改革调查问卷显示,79.78%的专家认为事业单位改革有赖于行政管理体制改革的整体推进。事业单位改革的基本目标是建立统一、有效的公共服务体系。在公共服务体系总体设计方案没有出台前,事业单位改革在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为目标。如果把事业单位改革置于公共服务体制建设框架下统筹设计和安排,这项改革就有可能取得实质性突破。

  3.加快政务信息化建设,改善基本公共服务供给的技术手段。

  推进政务信息化建设,使社会成员得到更广泛、更便捷的信息和服务。随着技术的进一步发展,如能建立实名制的全国性基本公共服务供应网络,将会明显地降低成本,提高政府的基本医疗服务水平和效率。

  加快政务信息化建设,增强政府的公共服务能力。未来几年,我国政务信息化建设应把重点放在运用互联网技术建立全国统一的基本公共服务供给信息平台;改造政府基本公共服务流程;实现政务公开,增强基本公共服务供给的透明度。通过运用现代信息技术和各种信息终端工具,使电子政务从信息管理偏重自我服务向注重公共服务转变,大力发展服务型电子政务,实现各级政府在基本公共服务能力建设方面的重要突破。

  二、建立完善公共财政制度

  从我国的情况看,以基本公共服务均等化为导向,完善公共财政制度建设,需要按照实现从经济建设型财政向公共服务型财政转变的要求,着力调整和优化财政支出结构,将新增财力主要用于公共服务领域,加大对重点民生项目和重大民生工程的经费保障力度,落实各级政府辖区财政责任,完善转移支付,实现财政能力均等化。

  1.调整财政支出结构,把更多资金投向基本公共服务领域。

  伴随着经济快速发展,我国财政收入也大幅度增长。近一、两年,国家一周的财政收入就等于1978年一年的总和。应当说,现在是扩大政府公共服务支出,加快推进公共服务型财政建设的最好时机。未来几年,按照公共财政的要求,国家对基本公共服务的投入力度应当继续加大。

  从实际看,缩减政府的经济建设支出和行政管理支出还有一定空间,应当尽快调整财政支出结构,使更多的财力用于基本公共服务。进一步加大财政在教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。加强对重点支出项目的保障力度,向农村倾斜,向社会事业发展的薄弱环节倾斜,向困难地区、困难基层、困难群众倾斜。

  2.以基本公共服务均等化为导向,进一步深化省以下财政管理体制改革。

  要以增强基层财政保障能力为重点,推进县乡财政管理体制改革:

  探索推进省直接管县的财政管理体制。省直接对县的财政体制将地市本级财政与县级财政视为同一预算级次对待,省直接调整与县的财政关系,地市财政除汇总和上报所辖县区的总预算外,基本上不涉及体制调整方面与资金划转的问题,这实际上减少了政府间财政关系的层级,避免地市一级对县级财力的集中与控制。可考虑省级财政在各种转移支付、体制补助结算等方面逐步核算到县,减少财政管理层级,提高行政效率和资金使用效益。

  积极推进乡镇财政管理体制改革试点,进一步规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇,试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法,对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式。

  完善激励约束机制。强化省级政府调节地方财力分配的责任,增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能,逐步形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局,逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力。

  3.完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。

  优化转移支付结构。扩大一般性转移支付规模,使其成为转移支付的主要形式。中央财政新增财力中要安排一定数额用于加大一般性转移支付力度,重点帮助中西部地区解决财力不足问题,促进地区之间协调发展。

  加强中央对地方专项转移支付管理。逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任,强化政策规划、指导和监督职能,对中央部委必须保留的专项转移支付,应使其规范化。

  三、建立政府基本公共服务绩效评价体系

  建立政府基本公共服务绩效评估体系,是推进基本公共服务均等化进程的一个重要组成部分。绩效评估作为一项重要的激励制度,对公共部门的行为起着约束、引导的作用。完善的评估制度有助于提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。

  目前,我国政府综合绩效评估尚处于探索和试点阶段,责任化体制和政府绩效评估体系还不健全。就评估体制而言,存在两个方面的突出问题:一方面,现行政府绩效评估制度化、法制化程度不高,评估方式多为“运动式”、“评比式”,随意性较大,不能发挥绩效评估对于促进政府绩效的作用。另一方面,评估主体单一,主要是上级行政机关对下级机关进行评估或机关内部评估,社会公众参与少,评估过程透明度不够、公开化程度不高,社会监督和制约较弱。

  1.建立以基本公共服务为导向的政府绩效评价体系。

  建设公共服务体制,推进基本公共服务均等化,需纠正“重经济指标,轻公共服务”的倾向。在政府绩效考核体系中,强化对基本公共服务项目的考评。绩效评估体系应包括义务教育、基本医疗和公共卫生、失业保险、养老保险、最低生活保障、社会救助、公共就业服务等基本公共服务方面的内容。

  以基本公共服务为导向的政绩考核体系,不单是一套指标体系,还要包括目标制定、执行、评估等环节,涉及评估主体、评估方法、沟通反馈等过程。综合性政绩考核体系发挥作用,必须有相应的制度框架和立法工作相配套,才能保证评估体系发挥其应有的作用,而不是流于形式。

  在评估主体方面,要建立基本公共服务均等化的评价指标体系,引入多元化的评估机制。坚持透明性、公开性的原则,以公民为中心,以满意为尺度,积极引入外部评估机制,建立多元化的绩效评估体系。

  2.建立基本公共服务严格的问责制。

  问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究。近几年,我国政府强化了行政问责,并在一些领域和地方开始制度化。下一步要将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系,结合人事制度改革,把公共服务指标纳入干部考核体系,在此基础上建立相应的问责机制,加强政府对基本公共服务供给的监管职责,改变干部考核中事实上仍然把GDP视为重要的刚性指标、把公共服务供给当成软指标、重对上负责、而忽视社会成员实际需求的倾向,建立以公共服务为导向的干部考核制度。

  四、建立基本公共服务的多元参与机制

  随着市场经济体制的不断完善和政府职能的转变,国家与社会、政府机构与民间组织的关系出现重大变化,公民社会初见端倪。因而,建立以政府为主导的公共服务供给的多中心治理模式已经初步具备了组织与资源基础。

  1.理顺政府、市场、社会三者之间的关系,形成基本公共服务供给的多元参与和互补机制。

  从国际经验看,公共产品供给虽有多种模式,在供给方式和参与主体关系上存在差异,但要确保供给的有效性,都需要遵循共同的规律:

  政府在基本公共服务的供给过程中应居主导地位。在“市场失灵”或者“第三方/志愿者失灵”的情况下担负起保障公共服务供给的最终责任。

  市场力量、公众和社会组织是公共服务产品供给机制中不可缺少的主体。它具有效率较高和形式灵活的优势,能够适应数量庞大和多样化的公共服务需求。

  根据公共服务供给的具体经济社会环境,形成公共服务供给过程中政府、市场、公众和社会组织之间的合理关系。只有充分发挥各参与主体的优势,才能保证公共服务的充足有效供给。

  2.探索基本公共服务市场供给的有效模式。

  在有效的制度安排下,市场的竞争机制和信息发现机制可以提高基本公共服务的供给效率。在民间部门所广泛采用的激励制度中有许多也可被政府所利用。

  政府公共服务供给以公共利益最大化为价值取向,不以盈利为目的。其供给具有明显的非价格特征,即政府不能通过明确的价格从供给对象那里直接收取费用,而主要依靠税收维持其生产和运营,很难计算其成本,因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。

  政府供给具有垄断性。这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益的追求。

  政府公共服务供给体系是由众多机构或部门构成的。这些机构部门间存在的职权划分交叉、部门利益纷争、协调配合缺乏等问题,都影响着调节体系的运转效率。市场供给机制可以有效地克服上述弊端。

  在明确政府在基本公共服务供给中最终责任的前提下,可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式,将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。可以考虑开放经营性公共服务市场,消除社会资本进入障碍,营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。

  3.建立政府与民间组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系。

  与市场力量相比,大多数民间组织具有非盈利性的基本特征,其主要业务范围与基本公共服务项目具有许多相同或者相似之处。当前,由社会力量举办的慈善总会、基金会、民办非企业单位等各类民间组织,分布在社会的各个行业、各个地区和众多领域,以非营利性为基本特征,以为社会公益事业服务为主要宗旨,在消除贫困、尊老扶幼、帮助下岗职工再就业、环境保护、教育培训和卫生保健等方面做了大量工作。这有利于满足社会成员多样性和多层次的需求,推进社会公益事业的发展。而且,民间组织还可以利用其组织形式灵活、多样,活动具有自发性等优势,在某些其他主体无法充分发挥作用的基本公共服务产品供给环节起到更重要的作用。因此,需要积极探索政府购买服务的方式,通过税费减免、财政转移支付等多种形式,鼓励和引导民间组织广泛参与基本公共服务。

  政府、企业和民间组织是现代社会不可或缺的三大支柱。政府与民间组织不是简单的管理与服从、控制与被控制的关系,而是协商关系、合作关系。因此,要把政府与民间组织的分开,作为政府转型的一项重要任务,应尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的非赢利性民间组织。由此,应在政府和民间组织之间建立起一种取长补短的平衡关系和合作关系,为构建和谐社会提供推动力和合力。

  4.明确社区定位,充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用。

  随着企业制度、住房制度、福利制度、医疗卫生制度等改革,涉及家庭和个人的许多利益已从原单位剥离出来。近些年的实践表明,大量与人们日常生活直接相关的问题都可以在社区内解决。但在我国现实中社区面临着“身份不明”的尴尬境地。现阶段兴起的“社区”在正式的制度框架内既不是行政机构,也非事业单位,在属性上理应归于“社会”这一范畴,但其组织架构、经费管理的行政化又使之类似于政府的执行机构。从现实情况看,社区的发展要避免政社不分的传统模式,促进自治型社区的建立。一些地方的实践表明,社区向自治的方向发展更有利于为城乡居民提供高质量的基本公共服务。

 

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