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袁绪程:中国改革开放30年回望与前瞻

2008-05-18 10:38:31 | 袁绪程


 
    中国未来的改革可以从几个方面突破:一是产权制度改革的突破;二是市民(公民)以下社会的培育以及社会领域改革的新突破;三是民主法治上的突破;四是对外双向开放上的新突破。

  中国改革开放30年回望与前瞻 

    ——历史进程、经验和走向

    文/袁绪程 中国经济体制改革研究会副秘书长

    中国改革开放走过了30年波澜壮阔的历程。30年在历史的长河中也只是短短的一瞬,但它却影响或改变了许许多多中国人一生的前途和命运;影响或改变了我们这个具有5000年文明史的国家的前途和命运,当我们回首改革开放30年的艰难曲折和伟大成就时,感慨万分。岁月易逝,改革开放的情结难消。回顾和总结过去,是为了展望和更好地走向未来。本文试图与大家一道在那已逝去的历史碎片中寻觅改革开放的轨迹和方向。

  30年改革开放的历史功绩

    
如何看待30年改革开放的历史贡献?可以从多视角多层次来评价改革开放所带来的巨大变化。比如,从经济学的角度看,效率与公平尤其是效率比30年前大大提高了。从法学角度看,法治在逐渐替代人治,秩序和公正正在建立;从政治学角度看,国民的公民权利比30年前大为增加了等等。正如茅于轼先生所概括的,30年最成功的是财富的增加,人们的自由度和对外开放的扩大。不论如何评价,几乎人人都不会否认相比30年前,社会的物质财富更为丰富了,人们在衣食住行等基本生活方面大大改善了。本文从以下四个层面评价改革开放的成就。

    ——把古老的中国带进了现代化的快车道我国的现代化发端于160年前的西方入侵,侵略者带来了近现代工业文明,但救亡压倒一切,革命、战争不断,现代化夭折。1949年建国后本可以认认真真地搞现代化,但“革命”(阶级斗争)又压倒了生产。现代化的努力几经曲折,是1978年的改革开放把中国带进了现代化的快车道。1978年GDP总量仅3624亿元,2007年已达到246619亿元,年均增长9.7%,增长速度极为罕见,中国经济从一度濒临崩溃的边缘发展到总量跃居世界第四,进出口总额位居世界第三,人民生活从温饱不足发展到总体小康,农村贫困人口从两亿五千多万减少到两千多万,人均GDP过2000美元,进入中等收入国家之列和工业化中期阶段。中国已经成为全球经济的快跑者,如果没有意外,中国还将有长达20年的高速增长。

    ——把封闭和半封闭的中国带进全球化,融入世界经济由于极左思潮的影响,30年前的我们关起门来搞“社会主义建设”,沉浸在“既无内债,又无外债”的封闭经济之中。改革开放打开国门,赶上了产业大转移、资本大流动的全球化的浪潮,中国人看到了外面的世界真精彩,真有“洞中才数日,世上已千年”之感。正是得益于全球化,中国经济才能够超速发展和跨越式进步,中国人民开始享受到现代化的成果。

    ——融入世界主流文明

    改革开放前,我国对外搞封关自守,拒“资本主义文明”于国门之外,对内搞限制商品经济,结果是封建专制回潮,法制的破坏,人权的践踏,文化的凋敝,经济的混乱。正是30年前的改革开放,结束了闭关锁国的半封闭状态而走向现代文明,正如一度向北的九曲黄河,最终还是向东流入大海,经过30年的改革开放,中国已重新逐步融入世界文明,人权、法治、公平、正义、自由、平等、博爱等普世价值日渐成为我们文明中的核心价值。

    ——为中国重新崛起提供动力机制和体制保障中国人口占世界的20%,但在30年前提供的GDP约占世界的3%,远落后于世界人均水平。这是为什么?是中国人不够聪明不够勤劳吗?都不是,是体制出了问题。落后的体制机制束缚了人们的手脚,压抑了亿万人的积极性。改革开放本质上是改制度,改规则,立新规,回归常识,回归人性,回归主流。正是由于改革的市场化取向,重新确立了社会主义市场经济体制的基本框架,我国经济才得以重新崛起,奋起直追,从占世界经济总量的3%增长到占7%以上,对世界经济增长的贡献也日益加大,据统计,从2005年起,我国对世界经济增长的贡献占14%以上,并逐年提高,仅次于美国而排世界第二位。如果不出意外,我国GDP总量可望在30年后超过美国位居世界第一。
30年改革开放的历史坐标

    如何看待30年改革开放的历史位置?我认为可以从以下两个角度:——大历史眼光:改革开放是千年变局中的百年变革的延续。当英国人用坚船利炮夹带着鸦片打破了有3000年之久的古老专制中国的大门时,李鸿章惊呼“三千年变局”开始了。期间虽经多次战争与革命,但我们仍处于中国皇权专制解体的百年振荡和变革之中,从那时候起至今已有160年的历史,如果200年算一个周期,30年的改革开放无疑是百年振荡和变革的延续,也就是历史学者黄仁宇称之为200年“大革命”历史进程的延续。在这个千年变局的百年振荡中,中国通过改革开放,正在走出传统循环的周期律,正在建立一个民主的、现代化的社会主义强国。——改革开放是社会主义国家普遍转型的继续。20世纪最悲壮的试验是一大批国家进行社会主义计划经济探索。从1949年建国以来的20多年,我们也试图走出一条自己的“社会主义”道路,然而,“穷过渡”的社会主义瞎折腾和巨大挫折,以血的教训唤醒了一代人,催生了改革开放和中国特色社会主义理论。

    乌托邦式幻想的破灭使中国的发展重新回到世界主流的轨道上来,这就是转型:

    一是从指令性经济转向市场经济;二是从无所不包的、家长式的全能政府转向公共服务型的有限政府;三是从人治转向法治。这三个层面的转型有快有慢,但其进程远没有结束。

    改革开放30年的阶段划分

    大致可分为三个阶段。从上世纪70年代末到80年代末为第一阶段;80年代末至本世纪初为第二阶段;从胡温新政开始至今为第三阶段。第一阶段的主要任务是思想解放,拨乱反正,回归主流,回归人性,回归民主法治,回归市场经济。改革的主要特征是放权、分权。从包产到户的农村改革——财政包干的行政分权改革——扩大自主权的国企改革——发展私人经济——建立市场体系等经济改革以及相应政治体制改革可略见一斑。开放的主要特征是建立一系列特区和沿海开放城市,打开国门,迎接外资。回过头来看,我们今天所有改革开放的主要思想、理念在80年代都提出过或探讨过。可以说,80年代是思想解放的年代、启蒙的年代,是为自由、民主、平等、法治以及伦理社会主义进行拨乱反正的年代。当然,其理论的深度和广度都是不够的,但它鼓舞了整整三代人。总体上看,当时的双轨制带来的贪污、官倒、寻租等腐败虽已有增长,人们也有不满情绪,但经济的迅速发展以及收入分配的均等化,城乡差距缩小,地区差距不大,各阶层的收入相应提高且差距不明显。公正地说,从社会生活的质量、安全性、和睦程度以及政治开明看,都是建国以来“政通人和”的最好时期之一,借用主流经济学的语言,这是“帕累托改进”时期。第二阶段的改革开放始于邓小平南巡,止于本世纪初,其主要任务是加快市场化的经济体制改革和对外开放,一是建立社会主义市场经济体制的基本框架,二是加入以主流文明为基础的WTO,三是彻底结束短缺经济。但由于历史的局限更由于缺乏相应其它方面的配套改革,被称为“单兵突进”或“短腿”的改革不能不遇到这样和那样的问题,甚至曲解和异化,如市场经济的扭曲,收入差距过大,自然资源和环境的破坏及恶化,贪污腐化,诚信沦丧等等。

    第三阶段的改革开放始于史家所称的“胡温新政”,至今尚未结束。其主要任务是进一步深化改革开放,转变经济的发展方式,解决或化解在市场化过程中遗留的各种问题,如政府的失灵或权力的错配问题,社会分配的不公问题,贫富差距过大的问题,公共产品供给不足和失衡的问题,以及市场经济赖以存在的法治基础和信用基础的缺失问题等等,进而最终确立法治的市场经济体制和建立“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。主要措施是加快建立和健全社会保障体系,深化要素市场改革,加快城乡一体化的经济、社会、政治等领域的综合配套改革,转变政府职能,扩大对外开放的广度和深度等等。
30年改革开放的进程评价

    30年改革开放究竟走到哪一步?还有多长的改革之路要走?如果改革开放贯穿于现代化的整个进程,那么,与现代化同步的改革开放同样只是走到了中期。一些人认为,改革开放在许多方面仍然是“半截子”工程。我个人认为,理解改革的进程需要对改革定义,改革就是体制变革。所谓体制变革,一是社会机体组织及其功能结构变动或再造;二是约束社会组织形态的规则重塑或西方政治经济学称之的“制度”变迁。从现代社会组织功能看,社会组织形态可分为三个类别:一是从事公益性活动并带有强制性的政府组织(国家组织);二是从事生产性、赢利性活动的市场企业组织;三是自愿从事公益活动的非企业非政府的社会组织即Non-Governmental Organization(简称NGO),三者的组织结构及功能迥异但定位明确,各行其道,共同构成整个社会机体的组织形态。从社会机体组织运行的秩序看,可分为两类,一类是“显性”的规则制度,像法律法规、契约规章等等;另一类是无形的规则(制度),如道德信用等等。不同形态的组织既受统一的规则(制度)如宪法的约束,又受本组织系统的规则(制度)约束。中国改革主要是改变国家和社会合一、“党政经”合一的组织形态及其相应的制度规则,按照不同的功能定位,重建现代的政府组织,企业组织,NGO组织及其相应的规则和制度。政府组织逐渐退出一些公域和本属私域的领域,扩大私权和私域,以利于市场组织和NGO组织的生长。

    从社会组织形态上看,一个理想的政府组织(广义的政府即国家组织)应是建立在“主权在民”基础上的治权(即行政权和立法权)与司法审判权相分立的架构,三权(行政权、立法权和司法权)应相互制衡;一个理想的市场企业组织应是建立在自由、平等交换基础上的盈利性的经济组织;一个理想的NGO应是建立在公益性(或互益性)基础上非盈利性的自愿、自律的自治组织。从这个角度看,相比较而言,中国市场组织生长最快,改革也最深;政府组织其次,NGO组织生长最慢。这有一点不符合改革的内在逻辑,中国改革的内在逻辑应是经济——社会——政治。NGO之所以发育缓慢,可能与对NGO的误解有关,NGO有不同的种类,不能因噎废食或一概而论,我们应当大力提倡发展非政治领域的NGO。因为事实上,NGO缺位已成为社会的“短板”,解决这个短板,从而替代政府退出的某些社会公共领域和行业领域,应提上改革日程,否则,改革会事倍功半。从制度规则看,同样也是市场制度的创立和通行处于领先地位,滞后的是政府制度,更滞后的是NGO制度,由于NGO准入制度和监管规则的混乱,打着公益性招牌的各种赝品NGO随处可见,真正的NGO又无法健康地生长。因此,应当加快社会、政治领域的规则或制度重建,以利于促进市场企业及NGO的健康发展。

    30年改革开放给我们的经验启示是:

    ——坚持思想解放

    思想解放是改革开放的先导,没有思想解放就没有改革开放。思想解放就是不唯书、不唯上、只唯实,从本国实际出发,破除教条,正如邓小平当年指出,一个党、一个国家、一个民族、如果一切从本本出发,思想僵化,迷信盛行,那它就不能前进,它的生机就要停止了,就要亡党亡国。三十年改革开放的历史,也就是一部不断解放思想、不断开拓创新的历史。农村改革之初,有人把家庭联产承包责任制说成是搞资本主义复辟;特区刚建立时,也有人说,特区除了五星红旗是社会主义外,其余全是资本主义;市场经济则长期被视为洪水猛兽,被斥之为社会主义的异端等等。如果不破除这些旧教条,改革开放也就无从谈起,也无从深化。过去、今天、未来都是如此。

    ——开放带动改革与其他社会主义国家不同,中国改革在某种程度上是由开放带动的,由于“存量”不能动,“增量”只能靠外部引入,值得庆幸的是与前苏联不同,中国有着大量的华人资本,如中国港澳台及东南亚华侨资本可引入,于是有了特区及14个沿海开放城市的对外开放,引进外资同时也引进了新的规则和制度,进而破除了旧的规则制度。开放使中国走出封闭或半封闭状态,在更大的范围内进行了生产要素的组合,从而提高了经济效率,实现了经济的高速增长。

    ——坚持走渐进性改革的道路从边缘改革开始,逐渐向中心推进;从外部改革做起,逐渐启动内部改革,从局部改革推向全局改革等等,如从农村承包土地改革开始再到城市改革,从沿海地区改革开放起步,逐步推向全国等等,改革、发展和稳定有机地结合起来。

    ——坚持立字当头,破在其中的原则

    事物往往是新不立则旧不破。改革就是以新代旧,否则就会散了和尚折了庙,又回到再请和尚重盖庙的老路上去。比如,发挥民营企业、民间组织的功能,就能替代政府的某些职能等等,从而促进政府的改革和转型;再如,用法治替代人治等等。

    ——改革的主体生长先于规则的创立

    是游戏规则(创立)优先还是游戏者(主体)生长优先?在大多数领域里,似乎是游戏者的再造(生长)先于游戏规则的创立。中国市场经济体系及体制的建立似乎走的是市场主体的再造先于市场规则创建的路子,比如在上世纪八十年代初期,先有了许许多多个体工商户——众多的分散的独立的市场主体的出现,才可能有市场经济及其规则的创立,才可能有市场经济的发展。同理,中国民主政治规则的创立也必然以社会(主体)的多元化为前提,如果没有多元的非政治的社会组织的出现,就不可能有民主政治。应当看到,上述经验既是中国式改革开放的优势,但也是问题所在,这正像一个铜币的两面一样,比如沿海先于内地开放会带来地区差别和收入差别的扩大;分步走的渐进改革会使由此而生的既得利益者阻碍新的改革;双轨制的改革会加剧寻租带来的腐败和政府的趋利化;先易后难的渐进改革会将矛盾积累和后移;类似于“先上车后补票”的主体生长优于规则创立的改革,会使改革缺乏法律法规的支撑而使法治难以推行并带来产权的无序化等等。
 中国改革开放的未来走势

    30年改革开放已使中国的体制发生了非常大的变化。其影响力和被影响力已远超过当初设计者的预想,它涉及到境内的境外的、眼前的未来的各阶层各利益集团等方方面面的利益博弈,它的走向也不完全取决于“某一个方面”的主观愿望,改革正面临着前所未有的压力和挑战:首先是国际的压力和挑战。

    由于中国经济已经融入世界经济、中国的体制规则和政策制订的基础已经发生了改变。不可能像改革开放之初那样,更不可能像30年前那样随心所欲地制订和改变规则。欧美尤其是美国经济政策的变化都将对中国经济乃至整个社会产生越来越大的影响,不可控的因素在加大。另外,与开放的市场经济相连的世界通行的法治规则,民主政治规则对中国的经济、政治都会产生越来越大的压力。如何调整规则和政策,化解各种政治和经济压力,适应全球化的经济、政治新环境?

    其次是民生的压力。民生的压力还不仅是市场经济带来的收入差距以及公共品供应不足的问题。更重要的是,要素分配不公以及公共品的逆向配置引发的社会问题以及民粹主义的高涨。如何处理民生的压力以及由此产生的社会问题和应对民粹主义?

    第三是民权的诉求压力。与少数具有民主政治价值理念的精英不同,大多数的民众的民权要求是源于民生问题,由于市场的权力化以及分配的扭曲,社会大众的生存空间受到挤压,要求政府增大和改善公共品供给的政治诉求才日益高涨。如何应对民主政治的诉求?

    第四是改革动力的衰弱,或改革动力机制发生了变化。如果说八十年代改革的动力是上层与下层的共同“合力”,九十年代以来的改革动力主要来自于喻为“诸侯”的地方政府和喻为“王爷”的部门以及强势利益集团,那么,今天的改革动力来自何方?有强烈改革诉求的公共知识分子以及利益受阻的多数“群体”却无改革的“权力”,握有权力的少量“群体”的改革动力却日渐式微,而不思改革,如何解决这个矛盾?

    我认为,唯有深化改革开放才能解决或化解上述压力、挑战、矛盾和问题。

    未来的5~15年是中国现代化最终能否成功的关键时期,也是改革开放最终能否成功的关键时期。从现代化先行的国家(和地区)比如东亚国家(地区)看,一个强有力推行改革的中央政府、市场经济的法治秩序、基层的自治(民主)和公益性(互益性)的社会组织都是不可或缺的,否则,不仅不能同时完成发展和转型的多重目标,甚至会陷入拉美现代化的泥坑。

    总的来说,未来的改革可以从以下方面突破:一是产权制度改革的突破。30年的改革建立了市场经济体制的基本框架。但我们的市场经济仍然处于初级阶段。最显著的标志是产权制度仍然处于不完整不健全状态。这几乎是不言而喻的。比方说,人力资本的建立健全最明显的标志是人力资本的可观察可测量(可度量)从而可交易性,但在中国,构成人力资本的基本内核——个人信用就不可观察和不可量度,从而无法形成人力资本的“完全产权”。类似美国国民信用记录的“安全保险卡”,理论界呼吁多年也无法在中国推行。再如,中国农民对土地的产权不论是采取集体还是个体的形式都是不完整不确定的,更谈不上产权交易和保护的法治化,另外,国有资源的产权也是界定不清的,这是中国资源破坏,环境污染的主要根源。因此,包括人力、土地、资本等要素(产权)及要素(产权)市场的改革必须有新的突破。将土地产权分给农民并规范土地产权的流通、建立人力信用资本制度及分类市场交易规则、深化金融市场改革已迫在眉睫。二是市民(或公民)社会的培育以及社会领域(医疗、卫生、教育、社保等等)改革的新突破。公民(市民)社会的培育应从社会基层组织和行业组织做起。比如社区居民自治和村民自治;公益性NGO和互益性NGO的放开与有效监管;公共卫生体系、最低生活保障体系和全民医保体系的建立;九年制免费教育的全面普及和落实;社会文化、新闻乃至意识形态的有效管制和逐步放开等等。

    三是民主法治上的突破。党政、政事、政教等等的如何分开和分离;人大议政权、审批权、表决权、监督权的逐渐落实和强化;党和国家决策程序的科学化和民主化;法治政府的雏形化等等。这一切都应自下而上的展开,首先从基层做起,有条件的基层政权要实行行政首脑负责制加公共财政制以及相对独立的司法审判权与政权适当分离的综合配套改革试点,加快基层政治体制改革的步伐。

    四是双向开放上的新突破。应在政府层面、社会组织层面、企业层面上积极参与国际事务和国际规则的制订;另一方面,要引进国际规则,逐渐放开市场,使中国成为世界经济发展的主战场,比如与境外政府和财团组建不同类型的经济合作区,逐步扩大对外开放的领域等等。

    但是,上述改革动力从何而来?我认为,动力源于利益和偏好(包括信仰)及新利益主体再生。它应当是上层的危机意识和责任意识,与有良知的知识精英的理想偏好以及各种群体的利益需求的交汇,而不可能是某一个利益集团的逐利动机。因此,上述改革的新动力必然来自于各个利益集团的正当需求,即自身利益与公共利益的契合,它可能来自各行各业的民营企业、民办事业单位的公平竞争的需求;也可能来自于高层的有理想、有全局利益观、有危机意识、至上而下的推动改革的需求;也可能来自境外的投资者,以及组织起来的弱势群体的需求。总之,改革的新动力只能产生于各阶层的利益与公共利益的交汇处,任何一个偶然事件都可能把潜藏在不同利益集团的改革需求转化为推动改革的新动力。
来源:中国改革

 

 

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