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王占阳:县域治理强化上级集权成趋势

2013-08-15 14:58:52 | 王占阳

  在实行威权政体的超大型国家内,县级政权所受到制约必然是最弱的,也必然是问题最严重的。首先,由于选举比较形式化,县区媒体的自由度又很低,县区公众对于县级政权的自下而上的制约自然很微弱,甚至于完全没有任何制约。其次,在超大型国家内,从中央到县级,自上而下的权力制约又因管理层次多、管理距离远、管理幅度宽、管理对象高度多样化而逐级大幅衰减,以至于越来越流于形式。这样,久而久之,县域治理中的腐败、专横、分配不公、司法不公等问题,也就必然会特别突出。近些年来的群体性事件主要集中在县级,就清楚地表明了这一点。

  近年来县域治理强化上级集权的新趋势

  新中国成立以来,党和国家高度重视县域治理。尤其是自党的十六大以来,中央先后出台了一系列措施,如“县委书记任命权收归省委、县委书记高配、省管县、试行党代表常任制、县委书记和县长到中央党校培训”等,力求加强自上而下的权力制约。这些措施的初衷是好的,也收到了一些成效,在一定程度上遏制和缓解了县级政权的腐败问题,这是应该肯定的。

  但另一方面,这些措施毕竟又是治标不治本的临时措施,而且其中多数还存在着权力逐级向上集中,强化上级集权以至中央集权,而不是走向民主法治的普遍倾向。这就与政治体制改革的民主法治方向有了反差,在某种程度上也是对于现行政体中合理因素的不当否定。

  譬如,县委书记的任命权收归省委,就是与党章关于党的各级党代会选举产生同级党委会、进而选举产生同级党委书记的规定相矛盾的,也在实质上是与党内民主的原则相矛盾的。省委任命县委书记后,不仅县级党代会代表的选举权事实上被剥夺,县级党代会更加形同虚设,县级党内民主更加空洞化,而且县委书记的权力也更大、更加不受本县党员干部和公民的制约了。

  县委书记高配,虽在特殊情况下可以考虑,但若成为趋势甚至惯例,就会产生另外的问题,即高配的县委书记权力过大,他在县里更加不受制约,因而也就很可能导致更多的问题。

  实行省管县的财政体制,包含某些合理因素,如合理划分省、市、县的财政收支范围,在省、县之间削减市级财政环节,提高县级财政在省以下财力分配中的比重等。但这还只是在现存政体的框架内调整省、市、县政府之间的财政关系,并未考虑向民主财政、法治财政的方向推进改革。特别是,有关规定完全没有考虑落实宪法规定的人大的财政决定权,只是规定县级预算报市人大常委会备案。在省与县之间又强调“强化省级调控功能”,在转移支付、资金往来、财政结算等方面都大幅加强了省对县的财政决定权。显然,这是在用强化行政集权的办法解决问题,而不是在用推进民主财政、法治财政的改革方法解决问题。由此,县政府也就愈加形同省政府的派出机构了。“跑部钱进”随之扩散为“跑厅钱进”。县级人大的财政权被更加彻底地虚置,因而本县公民通过人大代表的民主选举掌握本县财政权的可能性也被彻底地排除。这就与坚持、发展、完善人民代表大会制度的改革方向相矛盾。虽然这在某种程度上是用以应对权力过分集中的体制弊端的措施,但以权力更加高度集中解决权力过分集中的弊端,终究不是出路和方向。根本的出路只能是抓紧时间准备和发展县级民主选举,发展县级人民代表大会制和党内民主制,形成和发展县级的民主财政。这项工作越早越主动。

  至于试行党代表常任制,则确实是发展党内民主的积极做法。但在县委书记任命权归省委、县委书记高配、省管县等权力更加集中的制度下,实行县级党代表常任制也就没有多大意义,因为县级的主要人权、事权、财权均已在省里的掌控下,这时即使是县级党代会代表天天开会也不会有多大用。

  未来县域治理的根本方向应当是走向民主和法治

  在县域治理中,逐步强化上级集权,从而使权力更加集中,这从短期看确实加强了上级对于县级的权力制约,也带来了某些积极效应。但在我们这个巨大国家内,不仅这种自上而下的远程制约的实际力度远比新加坡、古巴这样的小国弱得多,因而也无法从根本上遏制和扭转县域治理中腐败蔓延的趋势,而且县级权力的向上集中还会造成权力更加不受公民和党员制约,以至于腐败更加隐蔽和蔓延。所以,虽然作为应急措施,暂时强化一下中央和省对于县级权力的制约也许是必要的,但从根本上来说,真正标本兼治的措施仍应是尽快推进县级的民主法治建设,以民主法治的方式来从根本上解决县域治理中的各种问题。

  在县级政治体制改革方面,现阶段可以立即着手直接推进的是法治建设,比如实行具有某种程度的过渡性的司法垂直管理。今后几年更需认真研究和准备推进县级的直选改革。只有通过深刻的直选改革,才能使公民和党员切实享有选举权和被选举权,从而使县级权力切实受到自下而上的制约。

  应当看到,治理我们这个洲级规模的超大型国家是有其特殊困难的。这其中的主要困难之一就是特别难以实施自上而下的权力制约,而它的首要应对之策就是发展县级民主。

  从理论上看,一般说来,越是小国、小型政治共同体就越有条件和可能比较充分有效地实施自上而下的权力制约,因而也就越有可能以较强的威权制约替代民主的权力制约,尽管这种替代也不可能是完全的替代。比如新加坡就是这样。反之,越是大国,特别是超大型国家,就越难以实施自上而下的比较充分有力的权力制约,因而也就越需要自下而上的民主制约权力,特别是首先需要县级民主制约权力,以从根本上弥补自上而下的权力制约的严重不足。当然,超大型国家同时也需要自下而上的权力制约与自上而下的权力制约的必要结合,由此,才能使超大型国家的县级政权受到基本的有效制约,也才能够通过县政的相对廉洁、公正而稳固天下。所以说,不是越是超大型国家就越不能搞民主,而是越是超大型国家就越需要搞民主。否则,县级权力失控、腐败失控、社会矛盾失控,整个国家都会随之陷入大灾难。

  诚然,实行民主也是需要一定条件的,但近十年来,我国经济发展迅速,按照平均汇率折算,人均GDP已由2002年的1135美元上升至2011年的5432美元,而人均GDP达到4000美元就已是中等收入国家了。这是我国民主法治建设的经济基础的历史性重大飞跃。一般说来,在这种经济基础之上,初步建成民主法治国家,已经没有问题了。县级实现初步的民主化,也已没有问题了。

  但从可操作性的角度看,在如此巨大的国家中,只是县和县级市就有2800多个,再加上实行民主法治的知识、经验、传统严重不足,要想比较稳妥地实现这种转变,没有相当长的时间又是不可能的。也就是说,要在全国范围内立即全面实现初步的民主化是不现实的。

  在这种情况下,推进“社会主义国家的民主化”(邓小平语)的首要环节,应当就是实行县级选举改革。这是因为,民主法治建设、特别是民主政治建设,必须从基层开始。只有从选民的竞争性直选开始,逐级向上选举,才能系统地形成民主政治。这在目前的直接选举与间接选举相结合的人大制度的框架内尤为如此。由于乡镇政权并不是完整意义上的一级政权,只有县级政权才是真正完整意义上的基层政权,又由于县级政权在基层政权体系中具有特殊的重要性,所以,我认为未来十年全国选举改革的重点理应是县级直选改革。

  只要切实实行了县级直选改革,使之初步地发展成为竞争性直选,就可以在这个基础上对于县级政治体制进行系统改革。这里首先需要做的就是深化人大自身的改革。这种改革应当包括:取消人大双层结构、实行人大代表专职化、大幅延长人大会期、切实行使人大的人事权和财政权、落实人大质询制度、引进辩论制度、重塑和密切代表与选民的关系等重要内容。在此基础上就可以实行党的十三大所设想的“以党领政”的新型政体。由此,“党政不分、以党代政”的旧政体也就终结了。

  选举改革的风险是可以有效防控的

  实行切实的民主选举,仅有差额选举还不够,还需使之上升为真正的竞争性选举,才能使公民和党员真正享有选举权,也才能有实实在在的人民民主和党内民主。所以,县级直选改革的重点应当是试行和推广符合中国国情的具有可控性的竞争性选举。

  但要实行这样的选举改革,也会有一定的风险。这时就会有三种选择:一是知难而退,消极保守,拒不改革,宁可眼看着腐败把党和国家逐步拖入深渊也不改革。唯一的行动就是强制维稳,维稳高于一切,为此不惜停滞和倒退,能多拖一天算一天。这当然是极不负责任的;二是知难而进,勇往直前,但缺乏风险意识和防范措施,缺乏适度的制度创新,只是简单地套用别国的做法,这也会使改革陷入“欲速则不达”的困境,最终以失败和激起革命而告终;三是有勇有谋有力,既知难而进,奋发向上,又深知风险,创设有力防范措施和制度,真正做到积极稳妥有力,从而稳健适时地完成改革任务。毋庸置疑,在这三种选择中,只有第三种选择最合理。

  那么,选举改革的风险究竟能否防范呢?我们看到,对于只知一味维稳的思想懒汉来说,先入为主地认定它是不可防范的,本来就是他们竭力避免任何实质性的选举改革的基本前提;对于缺乏创造性思考的改革者来说,这种风险也是很难有效防范的,所以他们在内心里是感觉没有把握的;对于天真浪漫的改革者来说,他们甚至没怎么考虑这种改革的风险和防范问题,或者是认为他们的责任只是呼吁改革,防范改革风险则是官员的事;对于某些激进的改革者来说,能改革最好,改革不成变成革命也无所谓,所以他们也不怎么考虑改革的风险与防范问题;对于激进的“革命者”来说,这种风险根本就是不可防范的,所以未来的出路只能是“革命”……显然,在所有这些情形之下,防范选举改革风险的有效措施都没有有效答案。

  但这既不意味着防范这种风险是不必要的,也不意味着这种风险是不可防范的。实际上,只要大多数人民仍然支持改革,即支持共产党通过改革把国家治理好,而不是转而支持革命,选举改革的风险就是可以防控的。

  比如,如何既实行竞争性选举,又保障执政党的长期执政地位呢?这是所有共产党国家共同面临的大难题。由于担心竞争性选举可能会使执政党失去执政地位,在这些国家,公民的选举权始终未能得到应有的落实。但这个难题并不是无解的。防范这种风险的一个关键方法,就是依法推行“选人不选党”的竞争性选举制度,从而逐步建立一党执政制与普选制相结合的新型普选制度。这种新型普选制的主要特征是:在法律上规定人大70%的席位为政党席,专属中共和民主党派,30%的席位为非政党席,由公民自由选举产生。党籍人大代表候选人通过党内自由竞选获得提名,进而通过公民自由选举决定是否当选。政党成员要成为政务官,首先必须通过党内竞选和人大竞选成为人大代表,然后再通过进一步的竞选成为政务官。公务员实行任命制和常任制,不再通过选举产生。这种依法实行的“选人不选党”的普选制将能确保中共的执政地位,这就可以逐步放开竞争性选举了。

  这就表明,如果不是先入为主地认为选举改革的风险不可防范,进而对于选举改革充满恐惧,必欲置之死地而后快,而是开动脑筋,多想办法,创新开拓,我们就能寻找出一系列切实可行的防控措施,从而真正实现积极稳妥有力的政治体制改革。而且,对于这一系列防控措施的研究,事实上已经有相当大的进展了。

  (作者为中央社会主义学院教授;本文由人民论坛记者边文锋采访整理,发表时经作者审定)

  来源:《人民论坛》杂志

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