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宋晓梧:地方政府公司化之路已到尽头

2015-04-06 11:07:46 | 宋晓梧

    ●财政收入下降、支出负担加重造成了财权与事权的不匹配,而中央对地方政府的税收返还与转移支付又十分有限,很多地方政府尤其是县乡这样的基层政府财政状况更为困难。在这种体制的倒逼之下,“囊中羞涩”的地方政府为了弥补财政上的缺口,不得不像经营公司一样“经营”政府,不遗余力地追求“营业额”和“营业利润”,进而忽略了环境保护、社会保障等“非盈利”活动,造成地方政府公司化。

  ●地方政府竞争割裂了全国统一市场,扭曲了城镇化进程,成为腐败的温床,引发了一系列迫切需要解决的严重问题。

  ●建议逐步将基本公共服务事权适当集中到中央,由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准,并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度以法律形式加以规范,限制中央政府部门的自由裁量权,杜绝“跑部钱进”的弊端,同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。

  中国经济体制改革研究会原会长宋晓梧近日接受《经济参考报》记者专访时表示,较长时期以来,中国各级地方政府逐渐形成了一种以经济利益为导向的公司化行为模式。时至今日,地方政府竞争积累的诸多问题已经十分严重,必须予以正视,坚决加以扭转。这需要从行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制以及社会管理等多方面综合入手,正确界定政府职能。

  地方政府的公司化

  据宋晓梧介绍,“地方政府公司化”是较长时期以来中国各级地方政府逐渐形成的一种以经济利益为导向的行为模式。具体来说,很多地方政府忽略了政府应有的职能和定位,而变成了一个追求利润最大化的“公司”。地区生产总值(GDP)成为“公司”的营业额,政府的财政收入成为“公司”的利润,地方政府领导看上去不像是人民的“公仆、看门人”,而更像是公司的“董事长、总经理”。他们所追求的“政绩”主要不是履行社会职责,而是实现经济利益。地方政府公司化从上世纪80年代初期开始萌芽,90年代开始迅速强化,其演进过程和改革开放的大背景密不可分。

  “我认为这种现象与我国政治、经济的改革变化有密不可分的联系。”宋晓梧说,从政治维度来看,首先,随着中共中央将工作重点全面转移到经济建设上来,“经济绩效”成为官员政绩考核的主要标杆,导致地方政府官员产生公司经理一样的经济动机。其次,在这种政绩导向的机制下,同一级政府或政府部门间难以形成公共服务主体之间的相互协作,而是像不同的“公司”一样进行“市场”竞争。

  他表示,十一届三中全会之后,改革开放全面启动,党和国家的工作重心从阶级斗争逐步转移到经济建设上来,经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事。“经济绩效”也成为组织部门考核官员的主要依据,比如地区GDP、财政收入、出口创汇等经济指标都成为了官员必争之地。其中,相当于地方政府“营业额”的GDP逐步成为衡量官员能力的主要标杆。研究表明,地方政府“GDP绩效”较为突出的官员获得升迁的概率明显更大,这给地方政府官员提供了追求GDP的隐性激励。随着经济绩效成为官员晋升的主要影响因素,地方政府官员对社会管理和公共服务这些政府本职的兴趣逐渐下降,却不遗余力地追求GDP增长,做大当地的经济蛋糕,正如公司追求营业收入和利润最大化一般。

  伴随着改革开放的深入,地方政府之间的公司式竞争越来越激烈,商业化味道也日趋浓厚。竞争的方式多种多样,一方面,搞好“公司内部经营”,“大干快上”,盲目上项目,做大本“公司”的GDP。另一方面,争夺“外部的经营资源”。一是争上级政府尤其是中央政府投资项目。二是争优惠政策。小到扶贫救灾资金额度、“债转股”额度、核销地方债务额度,大到设立自贸区、保税区、各种改革试点区等,都成为地方政府竞相争夺的对象。三是争夺虚名。如有些名人故里竟有七八个地方在争。“曹操墓”事件之所以被炒得沸沸扬扬,都和地方政府在背后的争取有很大关系。

  从经济维度来看,宋晓梧认为,地方政府公司化的演进受财政、土地、金融、贸易等多方面因素的影响。他着重强调了分税制改革的影响。他说,分税制改革是推动地方政府公司化的重要经济因素。分税制改革给中国的财政体系带来了两个重要变化。首先,财权上收中央,中央政府在财政收入中的比重大幅提高,地方财政收入显著下降。其次,在财权上收的同时,事权却进一步下移,地方财政支出负担显著加重。分税制改革前,1978年至1993年间,地方政府财政支出占全国财政支出的平均比重为58.01%;而分税制改革后,1994年至2012年间,地方财政支出占全国平均财政支出却升至74.16%。财政收入下降、支出负担加重造成了财权与事权的不匹配,而中央对地方政府的税收返还与转移支付又十分有限,很多地方政府尤其是县乡这样的基层政府财政状况更为困难。在这种体制的倒逼之下,“囊中羞涩”的地方政府为了弥补财政上的缺口,不得不像经营公司一样“经营”政府,不遗余力地追求“营业额”和“营业利润”,进而忽略了环境保护、社会保障等“非盈利”活动,造成地方政府公司化。

  地方政府竞争的弊端

  地方政府竞争引发了诸多严重问题。宋晓梧表示,中国改革开放以来创造了世界经济奇迹,并率先走出2008年的金融危机阴影,有的论证中国经济奇迹的“密码”恰恰在于地方政府的竞争。但地方政府GDP竞争积累的诸多问题现在已经十分严重了,必须予以正视,坚决加以扭转。

  首先,地方政府竞争加剧了产能过剩。他说,尽管10多年来国家三令五申要控制产能过剩,但收效甚微,有时南辕北辙。2012年,不仅传统产业如钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝产能过剩在30%左右,远远超过正常市场竞争的水平;2011年的多晶硅产能已经超过世界总需求量。

  在中国,地方保护、地方竞争是产能严重过剩的重要根源。地方政府尽一切可能上项目扩产能,为保本地区的GDP,通过财政补贴或政府担保为这类企业输血,恶化了行业生存环境。

  其次,地方政府竞争使得生态环境恶化。水体污染,大气污染,土壤污染等之所以日益严重,一个重要原因是地方政府为了招商引资,放松对环境的保护,一些地方政府甚至成为污染企业的保护伞,有的污染企业就是当地的“一把手工程”,导致环保审批、监管失灵。

  地方债务过重的问题也随之产生。国家审计署2012年第26号公告披露,一些县在招商引资过程中,将企业缴纳的税收、土地出让收入等,通过财政列支等手段返还给相关企业,减少了县级可支配财力。审计调查的54个县中,有53个县2008年至2011年出台了221份与国家政策明显相悖的招商引资优惠政策文件,以财政支出方式变相减免应征缴的财政性收入70.43亿元,其中2011年变相免征33.36亿元,相当于其当年一般预算收入的5.81%。54个县如此,全国2千多个县的情况呢?原财政部长项怀诚则在博鳌论坛上估算,其中仅地方债务就高达20万亿元。

  宋晓梧表示,为了上项目,地方政府普遍采用非常规渠道融资,是一种非常典型的监管套利行为。此外,国际货币基金组织指出,中国经济增长过于依赖投资扩张,其中主要是房地产部门和地方政府投资。房地产投资又有助于地方的土地财政收入。庞大的地方债务很大程度上是地方政府投资冲动的产物。

  除此之外,地方政府竞争还割裂了全国统一市场,扭曲了城镇化进程,成为腐败的温床,引发了一系列迫切需要解决的严重问题。而土地的价格被人为扭曲,也必然带来城市发展过程中用地结构方面的严重失衡:如农地转非农地速度过快的同时,土地利用结构极端扭曲;供给面与需求面共同催生的房地产泡沫化;不完全城市化的流动人口与无法充分享受土地增值收益的失地农民;最后,上述发展模式对环境和生态也产生了非常不利的影响。

  宋晓梧表示,中国地方政府公司化的增长模式,发展到今天,已经不可持续,必须下决心加以扭转。如果中央政府还不采取坚决的改革措施来扭转这个局面,结果必然是房地产泡沫崩盘并产生连锁反应,最坏的结果,是政府、银行和很多相关企业的资产负债表全面损害,引起整体性经济与金融危机。

  正确界定政府职能

  应对地方政府公司化现象,需要正确界定政府职能。宋晓梧表示,界定政府(包括中央政府和地方政府)与市场和社会的边界,涉及行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制以及社会管理等众多领域,必须从多方面综合入手。

  首先,建立统一的社会主义市场经济体系。建议以基本公共服务均等化、公共设施基本完备,作为衡量省、市、区是否协调发展的主要指标,尽快取消地方的GDP、投资等规划指标,以利于保证全国政令统一、市场统一。同时加快劳动力、土地、资金等要素配置的市场化进程,打破行政性分割,特别是“诸侯经济”分割对要素市场配置的阻碍。

  对近年来形成的80多个各类国家级规划,宋晓梧认为,应该突出抓好西部大开发,其余跨省的重在指导,省内的由各省自行协调。要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策,形成地方政府主导的不同层次的区域性GDP竞争,结果反而割裂了全国统一市场。

  其次,明确划分各级政府事权财权。按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求,明确界定各级政府的事权,落实与之相匹配的财力。建议逐步将基本公共服务事权适当集中到中央,由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准,并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度以法律形式加以规范,限制中央政府部门的自由裁量权,杜绝“跑部钱进”的弊端,同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。

  深化行政管理体制改革。加快推进政企分开、政资分开、政事分开,政府与社会组织、市场中介组织分开。把不该由政府管理的事项如企业经营决策等,坚决转移出去;把该由政府管理的事项如基本公共服务等,切实管好。以制度保证充分发挥市场在配置资源中的基础性作用。

  此外,大力发展和规范社会组织。宋晓梧介绍说,我国现在已有约50多万个社会组织、中介机构、基金会等,但绝大多数仍然存在“官办、官管、官运作”的现象。要看到市场主体自律与自协调机制的缺失,迫使政府在社会和经济管理方面维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。在国家法律框架内,发展完善的社会组织,形成灵活的社会自协调机制,有效平衡不同社会群体的利益,是深化行政管理体制的内在要求,是清晰界定政府与市场边界的重要前提,是转变经济发展方式的题中应有之意。

  加快实施政社分开,突破社会组织双重管理体制。宋晓梧说,早在10多年前,就有一些学者分析了双重管理体制的弊端,提出取消业务主管单位管理,此后,一些地方开始探索突破社会组织双重管理体制,民政部也启动了对跨部门、跨行业社会组织的直接登记程序;分离政府的社会管理职能。只有社会组织真正做到依法自治、政社分开,政府尤其地方政府才具备简政放权的前提。

  增强社会组织自身活力。健全社会组织治理结构。要赋予社会组织独立的人事任免权,尤其是社会组织自主决定主要负责人的权限,建立健全社会组织的民主决策机制和制度;推行政府购买公共服务。政府分离一部分社会管理职能后,不能简单放任不管,需要采取购买的方式创新公共服务模式;培养从事社会组织工作的专业人才,侧重深化社会组织管理体制改革,包括不同类型社会组织从业人员薪酬制度、福利制度、保障制度、职称评定制度的改革,使社会组织从业人员享有合理的社会福利待遇和体面的劳动条件。

  加强对社会组织的监管。完善有关社会组织的法律法规,依法对社会组织进行监管。对社会组织实行分类监管。根据各社会组织的活动领域及其功能作用,将其划分为不同的类别,制定不同的制度框架,并采取不同的监管政策。开展对社会组织的社会评估与监督。一是根据社会组织信息公开原则,要求社会组织的组织机构、年度工作、财务报表公开透明,以利于社会公众进行评估和监督。二是要求各社会组织定期对自身活动进行全面的自评估和必要的自审计,有关情况要及时向会员或理事会、常务理事会成员通报,并向社会公开。三是开展第三方评估与监督,政府和社会组织都可以通过购买服务的方式,委托研究机构或民间调查评估机构对相同类别的社会组织进行评估,必要时也可进行评比,通过第三方的评估、评比,起到社会监督作用。四是发挥媒体和网络的作用,对社会组织活动进行单项或综合性评估监督。

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