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宋晓梧:地方政府公司化的中国破解之道

2014-11-26 09:36:54 | 宋晓梧

    10月26日,由著名经济学家、中国经济体制改革研究会顾问宋晓梧主编的《地方政府公司化研究》新书发布会在京召开。早在2004年,宋晓梧就提出,地方GDP竞争使地方政府成了资源配置主体,发展下去有着极大潜在风险,“当时我绝对想不到会有人把地方政府公司化作为正面经验来肯定,这是一个常识问题,既然是政府,就要厘清政府和市场的职能,更万万想不到这个问题能成为当前中国经济理论界的重大争论。”宋晓梧亮明态度,“我是坚决不赞成地方政府公司化的,界定地方政府的职能对今后中国经济社会发展有重要意义,是亟待解决的重大经济社会问题。‘十三五’时期不坚决改变地方经济竞争的局面,很多中央政策根本落实不了,这是转变经济发展方式的题中应有之意。”

 地方政府公司化应成过去式

     宋晓梧反对地方政府公司化并不是对它的一概否定,“地方政府竞争确实极大调动了地方政府的积极性,为中国经济的高速发展做出了历史性贡献,在特定的情况下有一定的合理性。”宋晓梧解释,“在我国人均GDP200多美元、物质财富极度贫乏的时代,大家都希望经济发展得快一点。当时考核的办法,也是激励GDP增长的,极大地促进了GDP总量增长。很大程度上,中国经济的增长不是企业家贡献的,而是地方政府贡献的。”
长期以来我国经济保持高速增长,政府与市场边界不清的问题,在一定程度上被掩盖了。随着我国经济发展进入新常态,地方政府公司化积累的诸多问题越发明显,宋晓梧表示,“发展有阶段性,现在看,地方政府经济竞争已经弊大于利,必须得改变了。”
    在宋晓梧看来,地方政府竞争的弊端有6大方面:一是加剧了产能过剩。不仅钢铁、水泥等传统产业产能过剩,新兴产业如太阳能光伏、风电设备也在几年之内出现严重过剩,一个重要原因是地方保护和地方竞争,地方政府尽一切可能上项目扩产能,一旦企业亏损又通过财政补贴进行输血。二是恶化了生态环境。地方政府为了招商引资,放宽对环境的保护,一些地方政府甚至成为污染企业的保护伞,有的污染企业就是当的地“一把手工程”,导致环保审批、监管失灵。三是导致地方债务过重。地方政府的竞争要投资,搞自己的融资平台。庞大的地方债务在很大程度上是地方政府投资冲动的产物。四是割裂了全国统一市场。一些地方政府为了促进本地区的发展,用行政手段干预市场的竞争,对本地区的企业和产品采取保护措施,发生经济纠纷的时候,法院维护本地的经济利益。五是扭曲城镇化进程。当前以投资拉动为主的情况下,一些地方政府大拆大建增加自己的经济总量。有12个省会城市要建55个新城,144个地级城市要建200个新城等,有限的资金主要投向基础设施建设和工业化,无法满足公共服务的需求。六是成为腐败的温床。地方政府集行政权力与资源配置权力于一体,左手权,右手钱,权钱交易的空间无限巨大,一人掌权,亲友挣钱,权钱交易的手段极其私密。
    宋晓梧指出,党的十八届三中全会提出让市场在资源配置当中起决定性作用,实际情况是,“现在看有一点改变,但是总体改变不大。以去年的情况为例,东西部的一些城市,仍然为了完成稳增长任务,开展招商引资的百日竞赛等等。到地、市,实际是政府全权指挥,政府在那儿配置资源。如果每年的投资指标,今年必须增长40%,GDP必须增长13%,用这个指标对各级干部进行考核,在这种状态下,如何能够落实市场配置资源的决定性作用?”

 有效的地方政府如何成功锻造

     在人类历史的长河中,政府主导型发展的成功案例并不鲜见,远者如19世纪原本贫困落后的俄罗斯帝国和普鲁士帝国通过实行“赶超战略”成为所谓“后发型工业化”典范;近者如20世纪中后期,东亚若干经济体即日本和“亚洲四龙小龙”成功地赶上了发达国家的经济发展水平,被称为“东亚奇迹”。从而,国际学术界诞生了“发展型政府理论”。宋晓梧表示,“我们当然需要一个有效的政府,但并不需要一个公司化的政府。”
宋晓梧眼中的有效政府不是代替市场去主导资源配置,而是为市场的良好运行提供一些支持性条件,“以前很多地方政府关注点在相互竞争GDP,现在要把关注点放在培育公平的市场竞争环境,给人们塑造一个法制的环境,安定生活的环境。”宋晓梧强调,政府干预是否必要的问题其实并不是问题,真正的问题在于政府如何干预,或者说政府干预能否以顺应市场机制甚至强化市场机制而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制的方式来进行。
宋晓梧举例说,以前地方政府为了追求GDP,盲目上新的产能,并保护本地落后产能,钢铁、石化、光伏、风电等项目一哄而起,这种政府拍板推动的投资效益低下。未来的资源配置应该更多让市场来选择,第三产业要放宽民间资本的进入,如动漫、快递、网络服务、养老服务以及金融服务等,都应该放开。我们还有很多新兴产业很缺乏,把这些领域放开,让民营资本进去,国家给予一定的倡导,并加强市场监管。让地方政府为了GDP竞争再去投资重化工业已经没有多少出路了。
    不过,要让地方政府的重心从追求经济增长速度转向提高质量和效益上,需要重新界定中央政府和地方政府与市场的边界。宋晓梧建议,一是建立统一的社会主义市场经济体系。以基本公共服务均等化、公共设施基本完备作为衡量省、市、区是否协调发展的主要指标,尽快取消地方的GDP、投资等规划指标,以保证全国政令统一、市场统一。二是对近年来形成的80多个国家级规划,突出抓好西部大开发,其余跨省的重在指导,省内的由各省自行协调。三是地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地经济社会事务的统筹协调,侧重提供良好的经济社会发展环境,提供基本公共服务,维护市场公正、公平竞争秩序和社会安定。四是明确划分各级政府事权财权。逐步将基本公共服务事权适当集中到中央,由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准,并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度以法律形式加以规范,杜绝“跑部钱进”的弊端,同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。

简政放权要让协会发挥作用

     宋晓梧还指出,扭转当前我国地方政府公司化的倾向,除了要重新界定中央政府和地方政府与市场的界限外,发展社会组织也是一个重要的前提条件。“中央向地方放权,地方又向哪里放权?地方政府面对成千上万个企业和分散的市场主体,由于缺乏各类社会组织的自律维权和相互协调机制,只能直接干预经济和社会生活。地方政府不做市场、企业、社会组织、中介机构可以做的事,需要在国家法律框架内,发展完善社会组织,形成灵活的社会自协调机制,有效平衡不同社会群体的利益,构建高效运转的政府、社会(社会组织)、企业‘三维市场经济’。”
    谈起本届政府大力推进的简政放权,宋晓梧给予高度评价,“前几届政府都提出过简政放权的口号。此前,由于我国的社会组织和中介机构发展相对滞后,大部分社会组织都是官办、官管、官方运作。这使得对社会组织的放权放不出去,表面上放了,实际上权还是在政府机构自己手里。本届政府的放权,有一个很大的亮点,去年《国务院机构改革和职能转变方案》提出,到2017年基本形成‘政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制’。这改变了过去行业协会由登记机关和业务主管单位双重管理的制度,为行业协会摆脱政府部门的行政控制提供条件。这比中央向地方放权、中央各部门之间分权重要得多。因为后者还是政府内部的事情,只有政府向市场、企业、社会组织和中介机构放权,才能发挥市场在资源配置中的决定性作用,避免‘一统就死,一死就放,一放就乱,一乱再统’的往复循环,进一步完善社会主义市场经济体制。”
    据悉,现在民政部门统计我国的社会组织有50多万个,包括行业协会、各种基金会和非政府组织等。宋晓梧介绍,其实向社会组织放权,我国在地方上有很多经验。广东从2012年7月1号就取消了社会组织的双重管理。北京、上海等地也有很多有益的探索。国家层面也明确开放了经济类、慈善类、社会服务类的社会组织的注册和准入。政府完全可以把一些事务委托给它们,向它们购买公共服务,用第三方来评价政策实行的效果,既有效,又公正。不过,宋晓梧提醒,“过去十几年的经济增长已经产生了惯性,或者说对地方政府形成了一种‘路径依赖’,实际上在许多地方,层层落实分解GDP、投资、招商引资指标的情况还存在。地方政府要真正转变职能,对本届政府来说,这是十分迫切的任务。”

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