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宋晓桐:大国治理结构中的中央与地方

2014-07-07 22:01:24 | 宋晓梧


    今天论坛的题目是建立国家现代治理结构。作为一个大国,治理结构的一个重要方面是中央与地方的权力结构如何确定。这个问题在我们国家争论了多少年了。尧舜禹,夏商周,尧舜禹所处的夏朝,中央和地方基本还是大部落与小部落的关系,商周进化为天子与诸侯国的分封制度。周是封建制的顶峰,孔子要“克己复礼”,是在各诸侯国纷争大乱之际,梦想恢复周天子的礼仪制度。秦废封建而立郡县,纵横宇内,并吞八荒,何等威仪。但周朝名义上延续800年,秦却二世而亡,因此封建制与郡县制孰优孰劣,秦亡于制还是亡于政,这两个问题,两千多年来一直有争论。若说秦亡于制,为何百代都行郡县制?若说秦亡于政,那苛政从中央到地方一贯到底,且“上有好者,下必有甚焉”,不是郡县制,又难以办到。秦亡千年之后,唐朝柳宗元写了《封建论》,批封建而挺郡县,大约是他看到了当时潘镇割据的潜在危险?秦亡两千年之后,王夫之、黄宗羲、顾炎武等还在写文章讨论封建与郡县的优劣。直到文化大革命中,毛主席给郭沫若写了一首诗,其中“莫从子厚返文王”一句,就是劝郭老不要从柳宗元支持郡县制的立场到退回周文王的封建制去。可见构建好中央与地方的治理结构,对于一个大国来说实在是一个难题。
    中国这样一个大国,地域辽阔,人口众多,怎么处理好中央和地方的关系,要总结历史经验,更要与时俱进。现在中央与地方的关系发生了什么问题?就是地方政府究竟应该在社会主义市场经济中起什么作用,这既是一个现实问题,也是一个理论问题。由于改革开放以来我们经济总量增长很快,如果按购买力平价计算,世界银行估计今年中国就超过美国了。当然很多人认为世界银行的这个估计并没有太大意义。那么中国30年高速发展的原因何在?与欧美国家相比有何特色?一些人认为中国其实与当年的东亚模式也没太大区别,无非是政府权力较大、劳动力成本较低,加上投资拉动、出口带动,只不过中国块头大,发展惯性大而已。同时也有一些经济学家把中国地方政府的GDP竞争作为正面经验充分肯定,说地方政府公司化是中国优于欧美模式以及东亚模式的不同之处。最早提出来的,还是美国学者。东亚一些国家或地区政府力量很强大,但没有一个地方政府能够像中国的地方政府这样层层分解下达GDP增长指标,下达招商引资、投资指标,而且党政工团、人大政协齐动员,甚至给民主党派下招商引资指标,对干部还要年中考核、年末淘汰。这就使得我们的地方政府越来越像企业。这样做无疑极大地调动了各级各类干部的招商引资积极性,但经济社会生活的扭曲与失衡也越来越严重。这必然引起争论。这场争论,我看不会像封建制与郡县制的争论那样延续两千年,但对社会主义市场经济下中央与地方治理结构现代化具有极为重要的意义。因为时间限制,我简要介绍一下。
    美国学者拉莫在十多年前提出中国的高速发展得益于地方政府竞争,其后香港经济学家张五常于2009年出书,提出中国经济高速发展的密码在于县域竞争,县和县之间就像公司之间竞争。他说今天的中国,县无疑已经是一级商业机构了,两千多个县,可以调动极其巨大的资源搞经济建设。2013年,上海的一位教授史正富,他也是一位成功的投资人,发表了《超常增长》一书,明确提出中国的地方政府和企业已经成为一种共生互动的经济力量,地方政府作为经济主体参与市场竞争,形成中国独特的三维市场经济。哪三维?一是中央政府,二是公司化的地方政府,三是企业。这种三维市场经济超过了欧洲、美国那种只有政府、企业两维的市场经济。如果史政富教授大家还不太熟悉,林毅夫教授大概与会者都知道,林毅夫高度评价、支持这本书,认为这是中国经济理论的重大创新。
    下一步中国地方政府在大国治理结构中应该放在什么位置,它的职能怎么确定,这是一个大问题。十年前,2004年我在中国经济50人长安讲坛上提出地方政府实际充当了当地资源配置的主体,发展下去是有极大潜在风险的。当时我根本想不到会有经济学家从经济理论上论证并赞成地方政府公司化。今天再次提出这一问题,我是坚决不赞成地方政府公司化的,既然是政府,就要厘清政府和市场的职能,中央政府如此,地方政府也如此。改革开放初期中央政府向地方政府放权还有一定的道理,因为计划经济是中央高度集权。毛主席1957年写《论十大关系》,也讲要发挥中央和地方两个积极性。但那是计划经济下的中央和地方的关系,其实一直也没处理好,长期处在“一统就死,一死就放,一放就乱,一乱再统”的往复循环之中。现在我们简政放权,更重要的不是中央政府再向地方政府放权,而是政府,包括地方政府向市场、向企业、向社会组织和中介机构放权,这才能发挥市场在资源配置中的决定性作用,进一步完善社会主义市场经济体制。我们当然需要一个有效的政府,但并不需要一个公司化的政府。
    地方政府GDP竞争对我国经济总量增长做出了巨大贡献,有一定的历史发展阶段性。同时应当看到,地方政府GDP竞争造成的弊病也日积月累,非常突出了。例如,扭曲了国家宏观调控,中央政府主要是调控地方政府,许多调控措施都是针对地方政府的。地方政府竞争还扭曲了城镇化进程,把以人为主的城镇化扭曲为以增加GDP为主的城镇化。地方政府竞争大大加重了产能过剩,加剧了环境污染。搞市场经济就有竞争,一般情况,企业之间竞争出现产能略大于需求是正常的,但是现在钢铁、水泥、焦炭、平板玻璃产能发挥只有70%左右是严重过剩,光伏、风电是很有发展前景的清洁能源,但各市县一哄而起,产能过剩更严重。还有群众极为不满意的大气、水质、土壤污染,很多污染企业就是当地政府招商引资的一把手工程,环保部门不敢管,甚至为虎作伥。地方政府竞争阻碍了统一市场的资源配置和要素合理流动,各地出台自己的政策,在我这儿就要用我生产的汽车,喝我生产的酒。企业之间发生经济纠纷了,地方法院保护本地企业利益,破坏了建立统一社会主义市场经济所必需的法治环境。再一个弊端,就是刚才李永忠教授说的,体制性腐败日益蔓延,难以遏制。地方政府集行政权力与资源配置权力于一体,左手权,右手钱,权钱交易的空间无限巨大,一人掌权,亲友挣钱,权钱交易的手段极其私密。所以说,要把权力关进笼子里,首先要切割政府和市场的职能,否则行政权力和公司权力结合在一起,再建东厂、西厂也难遏制权钱交易。怎么解决这个问题,我也提出了一些建议,没时间展开说了。有兴趣的同志可以看最新一期《新华文摘》上刊登的文章“三维市场经济与地方政府职能界定”。
    构建中央与地方的现代治理结构,我们要借鉴中国历史的经验,已经有人说现在的地方政府兼有封建制和郡县制的优点。我不赞成这样的论点,也不太赞成说唐朝就是最好的预防腐败的体制了。如果唐太宗建立了最好的体制,它应当能够传之于世,结果没多久就出现安史之乱,说明一时的辉煌靠的是明君,还是人亡政息的故事,我们至今还停留在寄希望于明君的时代吗?既然明确了社会主义市场经济的改革方向,对于世界各国搞市场经济的有益经验我们都应当学习、借鉴,以利于建立包括中央和地方关系在内的现代国家治理结构,为建立富强、民主、文明、和谐,自由、平等、公正、法治,爱国、敬业、诚信、友善的现代社会而努力。
(此文根据作者今年5月18日在北京改革论坛上的发言纪律整理)

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