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宋晓梧、陶然:中国当前发展方式:机制、挑战与建议

2014-07-07 21:42:21 | 宋晓梧

    过去近30年,中国的经济转轨与高速增长引起国际关注,并日益成为学术界争论的焦点。许多政策分析者试图根据中国经验来寻求具有创新性的发展思路和可行性的政策组合。其中一位研究者拉莫10年前就宣称,“中国模式”已经出现(Ramo, 2004)。据他所述,中国的成功是建立在一系列政策组合之上,包括强调研发、可持续发展和社会公平等,以及政府在协调国家内部发展和参与全球化方面所扮演的积极角色。2005年世界银行的一份报告也得出了相似的结论(World Bank, 2005)。虽然不太情愿,这份报告仍然承认了“华盛顿共识”的终结。该报告放弃了过去世行报告中有关“公认的最佳政策实践和资源配置效率”的讨论,转而研究“增长战略”问题,比如政府产业政策的作用等,并举出了中国和其他高增长亚洲国家的例子。尽管所谓“北京共识”把中国的发展经验过度简单化了(Huang, 2011),但这种讨论提出了如下问题:中国过去的发展经验能不能用一个内部逻辑一致的框架去理解?如果可以,什么是其主要支柱?政府积极干预是中国经验的重要部分吗?它有没有副作用?
    本文提出,在过去的30年,中国一直沿袭一条类似、但又不完全等同于“东亚模式”的道路。一方面,政府都追求经济的增长,其中重要手段是抑制消费并刺激投资;为了弥补疲软的国内市场需求,又强力推动产品出口。在整个高增长时期,政府利用一系列的政策工具来影响和塑造增长环境,包括对特定产业进行支持、税收返还、出口退税、技术创新补贴和放宽外企的市场准入限制等等。无论东亚四小龙经济体,还是中国最近20年来的发展实践,都具备上述特点。另一方面,“中国模式”和传统“东亚模式”也存在重大区别,主要是中国地方政府对经济增长、投资,特别是出口导向型制造业的发展表现出超强的、甚至可以说是难以满足的欲望。这种GDP竞争在1990年代上半期中央政府进行财政集权后得到进一步强化:为了GDP竞争、彰显政绩、增加收入,地方政府开始了对制造业投资激烈的竞争,这是因为制造业投资不仅带来了增值税, 而且还会产生对服务业发展的溢出效益并带来营业税、商住用地出让金等收入。政府也运用各种政策工具极力建设亲商的投资环境,造成了过度的制造业投资,并对土地利用、劳动力保护、社会发展和环境保护都带来了严重的不利后果。当中国迈入中等收入门槛之后,前阶段的发展路径,尤其是促成地方政府的GDP竞争的机制体制和相关政策必须尽快加以转变,以利于发挥市场在全社会配置资源的决定性作用,建立统一的社会主义市场经济。

一、中国发展方式与东亚模式的相似之处

    分析20世纪后期中国的经济增长,不应与其发展所处的区域背景相脱离。二战后,东亚见证了现代史上成功的发展神话。在经过三十多年的稳定增长后,日本、韩国、新加坡和台湾、香港地区通过学习、利用先进技术,从原来次要经济体一跃变为全球工业生产的发动机。20世纪80年代晚期和90年代早期,一些学者开始发表为东亚发展型国家叫好的论述,公开支持政府干预经济的作用(Haggard, 1990; Evans, 1987)。同时,随着美国取得冷战胜利,以里根主义和撒切尔主义为基础的新自由主义经济政策也取得了巨大成功,所谓“华盛顿共识”逐渐被接受。为此学者们针对东亚奇迹开始了不休的争论。尽管对政府干预的影响好坏仍存在分歧,但所有人都认为东亚经济体采取了一种非传统的发展模式(Krugman, 1994;),而中国改革后的高速发展,也是对“东亚发展模式”的一种积极模仿。东亚模式与中国模式的相似之处表现得非常明显。
    第一,以增长为目标的行政体制
    一些研究“东亚模式”的国际学者认为,尽管韩国、台湾地区现在已被认为是较为成熟的民主体制,但二者在20世纪70年代和80年代经历高增长时,仍处于军事独裁体制之下(Haggard, 1990)。日本当时名义上是一个民主体制,实际上却掌握在一个受到较少约束、具有高度自主性的官僚集团手上。虽然政治集权经常会导致统治者为获取个人利益而滥用权力,但这些东亚经济体的领导者几乎都一心一意地专注于国家经济的发展。这种“东亚例外论”也许应归因于在二战之后东亚地区面临的独特的安全环境。在冷战期间,两次代价昂贵的战争曾在东亚展开。促进经济增长不仅有助于巩固这些经济体的军事力量,而且也可以在民众心中提升政权的合法性。在20世纪70年代后期,中国也发现自己处于类似情况之中:当时两个超级大国之间的关系趋于和缓,邓小平意识到中国已经远远落后于世界的发展。他告诫,如果不推动改革,执政党就会存在合法性危机,并公开提出到20世纪末国民收入翻两番的目标。邓小平把经济建设提上党的最高日程,同时推出了改革和增长相结合的政策组合(Shirk, 1993)。这种政府对经济增长的高度专注持续至今。
    第二,投资和出口推动的增长
    研究“东亚模式”的一些国外学者认为,集权政府的优势在于它有能力调动众多资源为经济增长服务。如果政府领导人不受选举约束,他们就能够通过抑制消费的方式将资源更多转向投资。在20世纪60年代至70年代之间,日本的投资占GDP的比重为30-40%,到70年代中期,该比例才下滑到30%以下(图1)。当韩国经济开始起飞时,其投资占GDP的比例迅速地上升至30%,到80年代末,差不多接近40%,并一直保持到1997年亚洲金融危机的爆发之前。在高增长时,日本和韩国的投资占各自GDP的比重都显著高于大约20%的世界平均水平。
    即使以东亚高水平的投资比例来衡量,中国经济增长对投资依赖也是超高的。20世纪80年代,中国资本形成占GDP比重已经升至31%,90年代和21世纪头10年,这个比例分别又增加到34%和50%,尤其是在全球金融危机爆发之后,资本形成对经济的贡献处在较高水平。与此同时,居民消费却被抑制。如图2所示,近年来日本居民消费占比与世界平均水平的差距有所缩小,但仍然持续低于世界平均水平之下。在20世纪70年代后期和80年代前期,韩国和中国的居民消费水平都处于世界平均水平之下。但韩国的居民消费一直保持在GDP比重的50%左右,中国的居民消费占GDP的比例却从20世纪90年代的45.9%多不断下降到21世纪前十年的39.7%。为了弥补国内疲软的需求,这些东亚经济体都向国际市场出口大量的商品。1980年,中国出口才占到GDP比重的10%,该数据到2006年已升至39%。投资和出口抑制了国内消费,这已成为中国经济增长的主要特点。

中国经济体制改革基金会宋晓梧、陶然:中国当前发展方式:机制、挑战与建议

  中国经济体制改革基金会宋晓梧、陶然:中国当前发展方式:机制、挑战与建议   

     过度依赖出口的局面增加了中国面临外部冲击时的脆弱性。2013年中国继续保持双顺差局面,全年经常项目顺差1886亿美元,资本和金融项目顺差2427亿美元,国际储备资产增加4314亿美元。至2013年底,中国外汇储备达到3.82万亿美元 (国家统计局,2014), 而美国量化宽松以及债务危机,美元近年来不断贬值,使中国的外汇储备面临巨大的风险。在现实的情况下,中国的巨额外汇储备已经成为美国人的“人质”,中国已经落入了“美元陷阱”,而且进退两难(余永定,2010)。


    最后还有产业结构失衡。地方追求GDP增长,捷径就是投资重化工业,形成制造业发展过快,而服务业比重过低。现代服务业中的医疗、教育、金融、保险、交通、通讯等行业,有的是政府垄断,有的是过度行政管制,造成供给不足,第三产业比重长期徘徊在40%左右。
    第三,过度亲商与忽视劳工权益
    一些研究“东亚模式”的国外学者认为,正是由于政府有能力抑制工会,才使得“东亚模式”变得可行。在冷战期间,日本、韩国和台湾对工会组织施加了严格的限制,同时,有的经济体甚至还宣布过劳工组织是非法组织(Haggard, 1990)。这类亲商政策的结果是工人进行集体谈判的权利受到严重约束,但却给本国企业在国际市场上竞争带来了低劳动力成本优势。由于拥有廉价的熟练劳动力,这些经济体掌控了世界出口市场上劳动密集型产品的大量份额(Deyo, 1987)。当这些经济体进入更高的发展阶段后,企业又运用积累的资本进入了资本密集型和技术密集型部门。抑制劳工的另外一个结果,是左派政党没有能力获得政治权力并促进福利再分配。这种所谓的儒家式的福利国家使企业减轻了许多所谓的“浪费性”支出)。
    一些国外学者认为,与其他东亚经济体相比,中国劳工的权利更加有限,并且在集体谈判上缺乏讨价还价的力量 Chan, 2001)。在20世纪80年代早期,中国的改革提高了劳动报酬在GDP中所占的份额,但从1990年以来这个比例就开始逐渐下降,而且下降趋势在2000年以后进一步加快,在8年的时间里下降超过了10%。同期,政府在教育、卫生、养老金和失业津贴上的支出也在下降(Solinger, 2005)。特别是随着20世纪90年代中后期大规模的国有企业改制,企业员工权利日益缩减。
    第四,政府的“援助之手”
    除了为投资创造有利环境外,东亚发展型经济体的政府也毫不犹豫地直接引导投资,并对企业进行微观管理。一些学者争论说,政府通过扭曲市场环境可以获得国际贸易中的动态比较优势、获取技术诀窍,并让经济长期获益。日本、韩国和台湾制定了经济优先发展目标,并锁定了一些特定的产业。为了给企业提供激励,政府采用了包括税收减免、出口退税、对外企进行市场限制等政策工具。政府还同时垄断或干预金融体系,向那些符合政府发展策略的企业提供廉价贷款。
    中国也不例外,首先在经济特区进行了产业政策的实践。通过免税和出口配额政策,中国成功地吸引了一批制造业企业来华办厂。在1990年代早期,中国仿效亚洲其他国家和地区的成功经验,发布了一系列的产业政策。例如,中国1994年首次发布了汽车工业产业政策。为使中国成为一个有自主设计能力和品牌的主要汽车生产国,中国政府为国内三大和三小汽车制造商提供明确支持。除了汽车进口关税壁垒外,外国汽车生产商要想在本地经营,必须同意在中国国内生产一定比例的汽车零配件,并转让相应技术。为适应WTO规则,中国2004年调整了汽车工业产业政策。关税、进口许可证和技术转移要求逐渐被取消,但政府还是增加了对本国厂商的补贴,并持续对外国汽车制造商通过非正式渠道施加影响。2006年,中国本土的汽车制造商在国内市场的份额超过了日本、欧洲、美国和韩国的厂商,其部分原因就是这些政策支持。依靠类似的战略,中国已经在如半导体、电讯、飞机、计算机和高铁技术密集型产业部门取得了显著的技术进步和更高的市场份额.

二、中国发展方式的独特性

    中国并不仅仅是日本、韩国等经济体发展经验的简单扩大版本。早期的数字显示,即使以东亚发展模式中各经济体的平均水平来看,中国从20世纪90年代中期开始的投资依赖和消费抑制也是相当极端的。之所以出现这种情况,是因为中国地方政府之间进行了非常激烈的制造业投资竞争。导致90年代中期之后地方大规模招商引资竞争并与银行、房地产商共建“经济增长联盟”格局的出现,主要是以下制度性因素:
    第一,财税改革与政府收入需求
    从20世纪80年代开始,政府预算收入占GDP比重就趋于下降,从1978年的31%到下降到1992年的12%。更令人不安的趋势,是中央政府收入占总收入的份额不断下降。1984年,超过40%的政府收入流入了中央财政,但这个比例到1993年减少到22%。这不是当年中央政府推动“财政承包制”希望得到的结果。1984年后的“财政承包制”,允诺地方政府在上交给中央财政一个固定收入后,保留剩余收入的大部分(Montinola, Qian and Weingast, 1995; Oi, 1992)。尽管这种制度的设计是为了激励地方,而且还允许中央不断调整固定上缴的数额,但由于地方政府得到了超出固定上缴部分外的收入中的更大份额,而且地方政府也不断将地方国有、乡镇企业的收入转到与这些企业相联系的预算外账户,结果是中央在整个政府预算中的比重随经济增长迅速下降了。

中国经济体制改革基金会宋晓梧、陶然:中国当前发展方式:机制、挑战与建议

    最后还有产业结构失衡。地方追求GDP增长,捷径就是投资重化工业,形成制造业发展过快,而服务业比重过低。现代服务业中的医疗、教育、金融、保险、交通、通讯等行业,有的是政府垄断,有的是过度行政管制,造成供给不足,第三产业比重长期徘徊在40%左右。

 第三,过度亲商与忽视劳工权益
    一些研究“东亚模式”的国外学者认为,正是由于政府有能力抑制工会,才使得“东亚模式”变得可行。在冷战期间,日本、韩国和台湾对工会组织施加了严格的限制,同时,有的经济体甚至还宣布过劳工组织是非法组织(Haggard, 1990)。这类亲商政策的结果是工人进行集体谈判的权利受到严重约束,但却给本国企业在国际市场上竞争带来了低劳动力成本优势。由于拥有廉价的熟练劳动力,这些经济体掌控了世界出口市场上劳动密集型产品的大量份额(Deyo, 1987)。当这些经济体进入更高的发展阶段后,企业又运用积累的资本进入了资本密集型和技术密集型部门。抑制劳工的另外一个结果,是左派政党没有能力获得政治权力并促进福利再分配。这种所谓的儒家式的福利国家使企业减轻了许多所谓的“浪费性”支出)。
    一些国外学者认为,与其他东亚经济体相比,中国劳工的权利更加有限,并且在集体谈判上缺乏讨价还价的力量 Chan, 2001)。在20世纪80年代早期,中国的改革提高了劳动报酬在GDP中所占的份额,但从1990年以来这个比例就开始逐渐下降,而且下降趋势在2000年以后进一步加快,在8年的时间里下降超过了10%。同期,政府在教育、卫生、养老金和失业津贴上的支出也在下降(Solinger, 2005)。特别是随着20世纪90年代中后期大规模的国有企业改制,企业员工权利日益缩减。
    第四,政府的“援助之手”
    除了为投资创造有利环境外,东亚发展型经济体的政府也毫不犹豫地直接引导投资,并对企业进行微观管理。一些学者争论说,政府通过扭曲市场环境可以获得国际贸易中的动态比较优势、获取技术诀窍,并让经济长期获益。日本、韩国和台湾制定了经济优先发展目标,并锁定了一些特定的产业。为了给企业提供激励,政府采用了包括税收减免、出口退税、对外企进行市场限制等政策工具。政府还同时垄断或干预金融体系,向那些符合政府发展策略的企业提供廉价贷款。
    中国也不例外,首先在经济特区进行了产业政策的实践。通过免税和出口配额政策,中国成功地吸引了一批制造业企业来华办厂。在1990年代早期,中国仿效亚洲其他国家和地区的成功经验,发布了一系列的产业政策。例如,中国1994年首次发布了汽车工业产业政策。为使中国成为一个有自主设计能力和品牌的主要汽车生产国,中国政府为国内三大和三小汽车制造商提供明确支持。除了汽车进口关税壁垒外,外国汽车生产商要想在本地经营,必须同意在中国国内生产一定比例的汽车零配件,并转让相应技术。为适应WTO规则,中国2004年调整了汽车工业产业政策。关税、进口许可证和技术转移要求逐渐被取消,但政府还是增加了对本国厂商的补贴,并持续对外国汽车制造商通过非正式渠道施加影响。2006年,中国本土的汽车制造商在国内市场的份额超过了日本、欧洲、美国和韩国的厂商,其部分原因就是这些政策支持。依靠类似的战略,中国已经在如半导体、电讯、飞机、计算机和高铁技术密集型产业部门取得了显著的技术进步和更高的市场份额.

二、中国发展方式的独特性

    中国并不仅仅是日本、韩国等经济体发展经验的简单扩大版本。早期的数字显示,即使以东亚发展模式中各经济体的平均水平来看,中国从20世纪90年代中期开始的投资依赖和消费抑制也是相当极端的。之所以出现这种情况,是因为中国地方政府之间进行了非常激烈的制造业投资竞争。导致90年代中期之后地方大规模招商引资竞争并与银行、房地产商共建“经济增长联盟”格局的出现,主要是以下制度性因素:
    第一,财税改革与政府收入需求
    从20世纪80年代开始,政府预算收入占GDP比重就趋于下降,从1978年的31%到下降到1992年的12%。更令人不安的趋势,是中央政府收入占总收入的份额不断下降。1984年,超过40%的政府收入流入了中央财政,但这个比例到1993年减少到22%。这不是当年中央政府推动“财政承包制”希望得到的结果。1984年后的“财政承包制”,允诺地方政府在上交给中央财政一个固定收入后,保留剩余收入的大部分(Montinola, Qian and Weingast, 1995; Oi, 1992)。尽管这种制度的设计是为了激励地方,而且还允许中央不断调整固定上缴的数额,但由于地方政府得到了超出固定上缴部分外的收入中的更大份额,而且地方政府也不断将地方国有、乡镇企业的收入转到与这些企业相联系的预算外账户,结果是中央在整个政府预算中的比重随经济增长迅速下降了。

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