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鲁利玲:国有企业需要重新定位

2010-06-29 09:42:16 | 鲁利玲

 我原来一直在研究国企改革的问题,但是近三四年来在做改革资料库的工作,把这个题目放下了。这次就结合以前的研究以及这些年做口述历史的感触,重点讲一下国企改革的历史回顾与反思。
放权让利的改革
    这个阶段(1978-1992)改革的主要目的是,调整国家和国有企业之间的关系:在管理权限上,政府将一部分经营管理权交给企业;在分配关系上,国家向企业让出一部分利润,为此开始了一系列试点与创新。
    1978年10月,四川省选择重庆钢铁公司等六家企业,率先进行“扩大企业自主权”的试点。1979年5月,国家经委、财政部等六个部门在京津沪三地选择了首都钢铁公司等八家,进行企业扩权试点,推广四川省的经验。同年7月,国务院下达《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等一系列重要文件,将试点在全国推广。到1980年6月,试点扩大到6600多户国有大中型企业,占全国预算内国有企业的16%,占工业总产值的60%,占实现利润的70%。
    这在一定程度上提高了企业完成国家计划和增产增收的积极性,使企业具有了盈利意识。但由于企业缺乏有效的约束机制,生产的增长主要靠增加投入推动,在一定程度上,也导致了1980年前后的财政赤字的增加和通货膨胀的日趋严重。
    为提高国家财政收入,减少财政赤字,全国各地对部分工业企业实行了利润留成的经济责任制试点。1981年4月,全国工交会议肯定了经济责任制;同年11月,国务院批转了《关于实行工业生产责任制若干问题的意见》。具体形式包括:基数利润留成加增长利润留成,全额利润留成,利润包干,超计划包干,亏损包干等等。
    经济责任制在短期内刺激了企业盈利,但在没有从根本上解决国有企业自我约束问题的前提下,形成企业盲目扩大职工收入分配的倾向,由此引发了社会消费基金的膨胀,带来经济秩序的混乱和物价上涨。
    1983年初,国务院决定停止全面推行利润分成,转而实行“利改税”。其主要内容是,通过税收的形式,把国家与国有企业的分配关系确定下来,改变企业在利润上缴方面讨价还价的做法,既保证国家的收入来源,又有利于减少政府的行政干预。
    客观地讲,“利改税”在规范国家与企业之间的分配关系、稳定国家与企业的各自利益、调动企业的积极性等方面,发挥了一定的作用。但由于国有企业创利的大部分上缴给国家,形成了“鞭打快牛”的局面,极大地影响了盈利企业和职工的积极性,同时也加剧了国有企业与非国有企业税赋方面的不平等。
    1986年12月,针对国有企业出现的大面积利润下滑的局面,国务院发布了《关于深化企业改革,增强企业活力的若干规定》,提出要推行多种形式的经营承包责任制,给经营者充分的自主权。1987年底,全国预算内国有企业有78%实行了承包制。到1988年底,全国预算内工商企业的承包面超过90%,其中大中型企业达到95%。
     承包经营责任制的全面实行,在短期内不仅扭转了由于“利改税”所导致的国有企业连续20个月的利润滑坡局面,而且调动了经营者和企业职工的积极性,确保了国家财政收入的稳定增长。然而,伴随着整个经济体制转轨进程的加速,经济市场化程度的不断提高,承包制在实践中日益暴露出其内在的制度性缺陷。主要包括:一是企业仍然是政府的行政附属物,没有从根本上解决企业自负盈亏的问题;二是承包期一般定为3-5年,“包死基数”与市场供求关系的变化形成矛盾;三是承包的期限性导致经营者行为的短期化;四是固化了原有的企业制度形式,限制了企业之间了联合、兼并、重组。国有企业改革陷入了进退维谷的境地。
国有企业制度创新
    1992年,邓小平南巡讲话发表以后,同年10月,中共十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。这一阶段(1992-2000),国有企业改革跳出了“放权让利”的思路,开始在两条战线上展开了新一轮的改革:一方面是国有小企业进行的产权制度改革的实践,另一方面是国有大中型企业建立现代企业制度的试点。
1992年,国家开始对国有企业进行全面的清产核资试点,初步清查结果,全国县以下的大部分国有企业中小企业面临着资不抵债或资债相抵为零的状况。许多地区认识到,最关键的原因在于,没有真正触及到国有产权制度的改革。
    改革的首选方式是采取公司制改组,将国有资本与其他资本绑在一起,在所有者权益不断扩大的同时,国有资本亦随之增值。第二种方式是将企业卖掉,把国有资本从低效运转的制度中抽出来,投入到国有经济需要加强的领域中去。只有当企业卖不出去、或无人愿意合资的情况下,才采取比较现实的选择:即动员企业职工入股,进行股份合作制改造。这三种方式均在不同程度上对传统的国有产权制度进行了比较彻底的变革。
    与国有小企业改革迅猛发展形成鲜明对照的是,国有大中型企业的改革相对滞后。1993年11月党的十四届三中全会,在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,明确提出 “建立适应市场经济要求,产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”,并于同年12月,在八届人大五次会议上通过了《中华人民共和国公司法》,使国有大中型企业的改革进入制度创新的阶段。
    1994年11月,国务院决定,在百户国有大中型企业中进行建立现代企业制度的试点。试点主要内容包括:理顺产权关系,明确投资主体;改制试点主要是实行有限责任公司的组织形式;建立规范的法人治理结构;在清产核资的基础上核定和增加企业资本金;逐步解除企业历史形成的不合理债务。
    截至1997年底,在百户试点企业中,有98户企业的试点方案得到批复,主要按四种制度形式进行改制。其中,有18%的企业改制为多元股东持股的公司形式;有70%的企业改制为国有独资公司;有10%的企业由主管厅局“转体”改制为控股型国有独资公司;有2%的企业按照先改组后改制的原则进行结构调整。
在体制转轨的历史过程中,国有企业由于其自身的特殊地位,以及产权制度改革的滞后,难以适应经济体制环境的巨大变化,形成了大量的体制性欠账。主要包括国有企业巨额不良债务、大量的冗员和企业“办社会”的负担。
    1996年1季度,全国独立核算国有工业企业出现了净亏损。1997年年末,重点监测的14个工业行业中有4个整体亏损,全国31个省区市有12个整体亏损,大中型亏损企业有6599户。据财政部对4.2万户国有工业企业的统计分析,1998年1-6月,除石油、电力、医药、烟草四个行业盈利外,其他行业均处于全行业亏损的状态,相当一部分国有企业已经到了濒临破产的边缘。纺织、军工、煤炭等行业亏损尤其严重。
    1997年9月,中共十五大提出,用三年左右的时间通过改革、改组、改造和加强管理,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。主要措施包括:大幅度提高出口退税率,多次降低银行利率;淘汰落后生产能力,关闭中小企业;国家通过核销银行呆坏账准备金,推动企业的兼并破产工作;加大下岗分流、减员增效的力度,把多余的人员减下来;实施债权转股权,改善资本结构等。

步履维艰的反垄断改革
    自本世纪初以来,开始了对国有垄断行业进行以分拆重组、引入竞争为主题的改革。但从总体上看,改革效果并不显著。与市场竞争相联系的深层次问题,诸如产权制度、治理结构、管理体制和监管体制等,在很大程度上没有取得实质性的进展。
    尤其值得注意的是,一个改革方案的出台,经过国有垄断行业与政府部门之间的讨价还价,最终形成的结果已有悖初衷。目前,在某些领域甚至已经出现了既得利益集团与政府部门利益相互勾结,共同摄取国民利润、危害公共利益的局面。
   回顾国企的改革路径,第一阶段放权让利改革,以财政的承受能力为底线;第二阶段制度创新改革,以企业的承受能力为底线;第三阶段反垄断改革,以既得利益集团和政府的承受能力为底线。始终是在进行利益博弈,没有把建立市场经济制度和法律制度作为基本底线。
    而改革方式则是先易后难:放权让利,回避国有产权制度改革;先小后大:国有中小企业全部放开,严防死守国有大中型企业;先外后内:放开外围的竞争性产业,固守核心的垄断行业。以意识形态为幌子,实际上是在维护既得利益集团和某些政府部门的自身利益。
    国有企业需要重新定位,应当进一步打破思想禁区,明确国有垄断不是社会主义的标志。只有当民间资本无能力进入的领域,才是国有经济应当有所作为的领域。切实放开垄断行业的市场准入,让民间资本与国有资本共同参与市场竞争。要对市场经济制度和法律建设多一些敬畏与尊重,否则,“社会主义市场经济”可能演变为权贵的市场经济。

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