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贾康:积极探索公共资源如何优化配置

2017-07-13 16:29:56 | 贾 康

贾康:积极探索公共资源如何优化配置

——2017年7月4日在菏泽公共资源市场化配置调研座谈会上的发言


    作为研究者想简单勾勒一下自己的一些认识理解。公共资源市场化配置,实际上可称为引入竞争机制,这个视角上,国家已经发了文件,高度重视,肯定这个大方向。我认同菏泽的领导层、同志们已有的比较鲜明的看法,它追求的目标应该落在公共资源配置的绩效提高上。

  公共资源配置水平的提高关键是机制建设,市场化,就是市场竞争机制要合理充分地起作用来最后落到绩效导向上形成更好的结果,更好用资金,更好引资金,更好产生实际生活中间对于经济社会生活提高供给体系质量和效率的效应。

  从这个角度上说,首先在理论分析上,它所对应的公共资源按过去已有的理解就是准公共品的供给,纯粹的公共品不可能跟竞争、跟市场机制直接对接。但实际生活里现在我们的创新却出现了一种以打包的方式,把准公共产品中的一类或者某几类纳入这个市场竞争机制以后,再捎带上、捆绑上一些纯公共产品的供给。那就有可能成为一个把纯粹公共产品也依特定机制一起覆盖到这个概念之下的新局面了。显然这个创新的意义是非常值得肯定的,实际生活中还要做进一步的更多理论联系实际的研讨。

  第二层次,我想谈谈自己的认识框架。如果是公共资源,那么所指的是一些什么资源?似乎应有这么三大类的资源区分。多少年前在研讨国有资产的时候,我认为有三类国有资产,自然资源型资产、公益型资产和经营型资产。说到公共资源,似乎可以沿用这个认识框架,第一就是自然资源型的公共资源。我们国家现在按照法律的框架规定,是所有的无主自然资源都是国家的,特定的一些个人的、团体的资源使用权认定之后,凡是所发现的东西都属于国家,包括地下发现的文物、矿藏等等。更广义地说,无线电通讯的频道之类这些资源,也都属于国家(可再派生出特许使用权和经营权)。自然资源型资产之后,所谓公益性资源,我觉得还可以细分成两大类,一类就是与直接为民生服务的公用事业相关的资源。另外一类是政府作为公共权力的执行者通过一定的机制得到的物质条件,比如我们国家最高权力机构人民代表大会授权政府来行使社会管理者职能,它就必须有自己行政的一些支持条件,政府掌握的这些行政事业资源也应该归入这个大类。公用的资源和行政用的资源都是为公益目的所设的,政府不能说自己手中的资源就是为自己来运用。从全局的角度来说,政府所用的资源,是整个追求公共利益最大化运行过程中间的行政成本问题。所以,我觉得这两类可以归为一个公益型大类。你要细分成两类,我也不反对。在实际生活中间曾经有人要区分财政收入支出整个盘子里有多少是服务民生的,言下之意还有另外一块是非民生的,我们做过专门研讨,写过论文,认为这个意义只能是说直接用于某些民生事项的和为民生服务要垫付行政成本的这两大块,不能把两者决然割裂开。我是这样一个对第二大类的认识。

  还有第三大类竞争型公共资源,是跟市场机制直接对接的,我们国有企业按定位来说是市场经营主体,所用的资源是加入竞争的。国有企业改革的问题要另外讨论。

  现在的关键是前两类,其中有一个很需要明确的资源之间的形态转换问题:比如自然资源型资产一旦开发,它一定要转到第二大类或者第三大类。一块土地的未开发状态之下,我们称为荒地,如果开发成一个公共的绿地或者公园,这便转型为第二大类里的直接用于改善民生的公益性资产,如果用来建一个政府的不动产——一个办公楼或者什么政府机构的所在地,它便是行政成本里的一个组成部分,属于第三大类里间接服务于民生的部分。当然这块荒地也可能开发成一个厂区,变成一个工厂,一个产业园区,那是转入第三大类了。在实际生活中间自然资源只要进入开发状态以后,它一定改变形态。当然,也不排除少数情况下变成后来形态的那个资源,又转回变成自然资源,比如由于特殊的原因,不能够再用了,那就变成一个像切尔诺贝利核电站这样一块地方,封住它,控制它的核辐射量,什么活动都不能进行,当然这种情况为数很少,但是我们理论框架里需要把它覆盖。这是我第二层面所说的公共资源大概可以做什么分类。

  第三个层面,我们的创新里现在已经形成了三种机制。第一种是政府提供公共产品和公共服务,可以运用跟市场对接的政府采购机制,这个政府采购广义地说是包括货物或者叫设备的采购、服务的采购、还有工程的采购,政府采购法里已经对此做了框架规定。也可以把第一类货物和第二类服务的采购说成是中国现在相对来说狭义的政府采购,更狭义的,就是政府购买服务了,那是在政府采购概念之下专门提出一个概念表述。关系上应该能够很清楚地把它们说明边界。到了工程采购这方面,我认为实际上是可以对接到PPP概念的。第二种机制是讲的政府和公共部门运用已形成的硬件来提供其功能中的运营、维护这个层面上的机制。采购而来的设备也好,工程也好,都有一个运营维护的问题,这是在供给体系里要跟着处理的问题。还有第三种机制就是项目供给。工程采购这种项目建设,不排除把若干个项目打包,不排除出现连片开发这样在中国现在很有吸引力、成为发展兴奋点的PPP项目。这三种机制都有如何优化的问题,需要有积极的探索。

  我举个例子,比如第二种即运营维护机制。若干年前我注意到广西的“威宁模式”,是南宁那里先做起来的,政府所有的行政机关(以后还扩大到一些事业单位),它们的不动产、可用设备(剥离已经发展出来跟社会对接的三产)整合了以后,在体制内人员之间尽可能做公平化分配调剂,不能发改委、财政局就办公条件特别优厚,档案馆、统计局或者另外一些显得实权不足的部门,条件就特别差。在大致做了这种合理、更一视同仁的处理之后,威宁模式下会发现多出来一块存量,这块存量在南宁的范围之内做了统筹运营,来提高资源配置的效率。这个威宁模式我觉得虽然有很多值得肯定之处,也有一些矛盾,难点是很容易触犯已经形成的利益格局,另外,也有一个根本的追问,就是谁来保证这个单一垄断的威宁公司始终是站在公共利益最大化的轨道上去运营,怎么防止它出现偏差。这是在机制创新方面还需进一步探索的。总之,第三层面对应于公共需要的公共资源配置的供给层面上,应有这样三种机制:采购、项目建设和运营维护。

  再说第四层面。我感觉价格形成机制的问题确实更复杂一些:既然是公共资源,还要对应于市场机制展开竞争,就必须解决它的价格形成机制问题,而价格形成机制在这一领域的特点是有时不能单纯靠市场起作用自然决定,要附加一些政策约束,一些特殊的引导,但有些量化起来用什么评估公司、专业力量来做,也是见仁见智,莫衷一是。我还没太想透,像土地开发权的对价,简单地依靠一般的市场竞争机制是不是还不行?如果不是单纯依靠价高者得的市场竞争,那要加上什么约束?现在土地批租,一级市场上的价位形成方面,已意识到价高者得这种方式往往还会有偏差,现在一些地方已经在实验什么“限地价、竞房价”或者“限房价、竞地价”等更有复杂的约束性的一些特定方案,这也是价格形成机制方面要进一步探讨的。

  最后一个层面,就是管理创新方面,必须处理好在信息化这个概念下和电子交易平台对接的这个体系建设问题。我的理解就是从数据库到全面的全程监督,到相关的这些服务,应该是横向到边、纵向到底全部贯通的。招投标采购、服务、监管三类一体化协调的平台,这样的一个体系对应的就是整个公共资源优化配置中系统工程式的全景运行。在实际生活中间,如果运用信息技术,我们可以做得更便捷有效率,更阳光化,更有利于减少交易费用而满足公共利益最大化的诉求。

  这是我的一个很粗线条的认识框架,借这个机会跟大家汇报一下,请各位批评指正。

    (来源:中国改革论坛网)

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