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何 帆:增长放缓时期的改革

2013-08-14 14:45:37 | 何 帆

 [提要]增长放缓时期的改革,与高速增长时期的改革相比,存在着巨大的差异,需要新的政策组合,高速增长的经济几乎都是不平衡的。增长放缓时期改革的主要目标应该是:第一,要尽可能避免经济增长出现“硬着陆”;第二,要尽可能地延长中国经济持续平稳增长的时间,激发潜在的增长动力。

  增长放缓时期的改革,与高速增长时期的改革相比,存在着巨大的差异,需要新的政策组合

  高速增长的经济几乎都是不平衡的。不平衡的经济增长难以长期持续。在过去30多年里,中国经济保持了9%以上的高速经济增长,但也造成了严重的失衡。未来30多年将是中国完成两个“百年目标”,实现中华民族伟大复兴的重要时期。在这一时期,潜在经济增长速度将逐渐下降,而改革的任务更加艰巨。增长放缓时期的改革,与高速增长时期的改革相比,存在着巨大的差异,需要新的政策组合。

  我们先来看两个在当前较为流行的观点。一种观点认为,经济增长的目标已经不重要,改革的任务应该放在首位。强调改革的重要性是无可厚非的,但认为经济增长目标不再重要,则值得商榷。经济增长速度放缓本身并不能自动地带来经济结构的改善,相反,一旦中国经济增长出现“硬着陆”,可能引爆隐藏的各种经济问题和社会矛盾,轻易地葬送改革事业。另一种观点认为,中国经济增速已经放缓,只能通过改革,才能保持高速增长。考虑各种基本面因素的变化,中国的潜在增长率出现下降是不可避免的,即使成功地实现了各项改革,从长期来看,我们也不可能回到过去9%甚至10%以上的高速增长。

  因此,增长放缓时期改革的主要目标应该是:第一,要尽可能避免经济增长出现“硬着陆”;第二,要尽可能地延长中国经济持续平稳增长的时间,激发潜在的增长动力。

  何以高速增长的时代已经一去不复返了?当前讨论得比较多的因素包括:第一,世界经济在国际金融危机之后将进入较长时期的低迷,发达国家的债务问题仍然未从根本上得到解决,新兴经济体面临着众多的外部风险,一旦国际金融市场上出现新的动荡,新兴市场可能首当其冲受到冲击。危机之后全球范围内的贸易保护主义抬头,中国对外出口的市场环境明显恶化。第二,过去中国经济增长所依赖的“人口红利”逐渐消失,人口老龄化问题会越来越严重,对人力资本的投资严重不足。第三,中国的经济增长主要依靠投资,投资占GDP的比重已经接近50%。但投资的边际收益会不断下降,从长期来看,中国不可能一直依靠投资支撑经济增长。

  除了这些因素之外,结构改革亦将导致潜在增长率下降。在国际金融危机之前,中国的经济增长主要来自工业化,工业化和全球化两个因素之间相互支持,带来了过去20年的高速增长。国际金融危机之后,制造业急剧扩张的速度受到遏制,服务业比重逐步提高。未来中国城市化的程度会进一步提高,而城市化会进一步推动服务业的发展。制造业的市场化程度较高,接近充分竞争的市场结构,服务业普遍存在进入障碍,更符合垄断竞争的市场结构。制造业易于标准化,更容易从国外学习到先进的技术水平,劳动生产率提高的速度较快,而服务业差异化程度较大,劳动生产率提高的速度相对较慢。中国制造业在过去20多年的发展主要面向海外市场,在这一过程中无形中借助了跨国公司、发达国家政府提供的金融融资、市场销售和法律支持等服务。未来,服务业的发展主要面向国内市场,在这一过程中,国内相关制度的缺陷,如金融业相对落后、法律保护力度不强、政府干预较多等问题将日益突出,并制约服务业的发展。

  按照这一分析框架,结构改革对宏观经济的主要影响是:相对于过去一段时期而言,未来中国的产出和就业增长会更低,物价增长速度更高。产出和就业增长更低的主要原因是服务业中存在的垄断。物价水平增长速度更高,主要是因为:一是服务业本身具有更高的垄断性,而垄断导致价格更高;二是服务业的劳动生产率提高较慢,但服务业和制造业面临着统一的劳动力市场,因此服务业的劳动力价格将随着制造业劳动力价格的提高而提高,并由此导致服务业的产出价格上涨速度更快。考虑到服务业在国民经济中所占的比例不断提高,结果是总体价格水平上涨速度加快。

  如果政府听之任之,那么结构性调整可能出现连锁性的负面影响:制造业面对的总体需求下降,导致制造业投资下降,并引发制造业的失业增加。由于银行业主要为制造业提供融资,随着制造业投资和利润下降,银行业将出现收缩信贷和去杠杆化的过程,结果是经济出现螺旋型的向下调整,甚至走向通货紧缩。如果单纯采取松财政、松货币的刺激政策,尽管在短期内效果可能较好,但这可能导致资产价格泡沫和通货膨胀压力,在中长期会带来更大的金融风险,甚至引爆金融危机。

  这说明传统的需求管理政策在遇到增长放缓和结构调整的问题时会陷入顾此失彼的困境。最好的政策组合是宏观稳定政策和竞争政策。

宏观稳定政策

  宏观稳定政策的主要目标是保持经济的平稳增长和物价稳定。宏观稳定的主要政策工具是财政政策和货币政策。我们认为,短期内宏观政策的适宜组合是适度宽松的财政政策和适度宽松的货币政策。

  适度宽松的财政政策

  之所以实施适度宽松的财政政策,是因为中国的财政状况仍基本良好,且投资机会较多。有专家指出,如果中国的投资突然下降,有可能引发消费的急剧减少,尤其是在西部地区。即使从长期来看,投资的比例要下降,也应该是渐进的。

  从政府投资的方向来看,应更多侧重公共产品的提供。这主要是因为:第一,如果政府直接投资到经营性领域,会导致对私人投资的挤出,而且易于导致投资的低效甚至腐败。第二,增加对公共教育、公共卫生的投资,有助于提高人力资本质量,为长期的经济增长创造条件。第三,增加对社会保障的支出,有助于使居民更少地持有货币和减少储蓄,从而更多地消费,提高总需求。第四,提高对公共产品的投资不仅是为了稳定经济增长,而且是为了应对在增长放缓和结构性改革期间可能出现的利益冲突和社会矛盾。从根本上讲,增加对公共产品的投资,就是对和谐社会建设的投资。

  财政政策的这种结构性调整可能会增加财政的长期负担。与修高速公路、投资重化工业等项目相比,对公共产品的投资难以为政府带来收益。当经济增长放缓之后,财政收入会减少,但支出会相应增加。这一问题的解决依赖于:第一,随着长期增长潜力的释放,中国能够持续更长的平稳增长,只要经济增长的速度超过债务增长的速度,随着时间的推移,很多债务问题会在增长中逐渐得到解决。第二,在短期内承担一定的财政压力是有必要的。如果财政不埋单,则要么爆发经济危机,要么将负担转嫁给金融系统,最终可能引发金融危机。财政压力的增加,有助于加快对财政体制的改革。财政体制的改革,将从根本上厘清政府与市场之间的关系,并界定各级政府之间的关系。

  未来一段时期,财政政策的实施效果并不简单地取决于刺激政策的规模,而是取决于财政政策的具体实施方案。同样是实施扩张性的财政政策,减税和扩大支出的效果并不一样,对基础设施增加投资和对科研增加投资的效果也不一样;对资本密集型产业增加投资和对劳动密集型产业增加投资的效果不一样,对东部地区的投资和对中西部地区的投资效果也不一样。未来的财政政策,不仅要发挥在基础设施等“硬件”方面投资的优势,也要培养对公共服务、制度安排等“软件”方面投资的优势,更要学习如何将“硬件”投资和“软件”投资相结合的经验。仿照国际政治学中的术语,可以讲,公共投资不仅要有“硬投资”,而且要有“软投资”,更要有“巧投资”。

  适度宽松的货币政策

  面对物价的更快上涨和产出的更低增长,货币政策应该保持适度宽松,而不是采取紧缩性的货币政策。适度宽松的货币政策可以增加产出,但不会进一步提高物价水平。其理由是:小幅的名义货币增长,在有价格调整成本(菜单成本)和垄断定价的情况下,不会引起价格变动,只会引起实际货币余额的变动,因而适度宽松的货币政策可以在不引起物价上涨的同时,刺激总需求增长。但是,大幅度的名义货币增长,会引起物价和工资上升,实际货币余额和总需求难以得到有效扩张。因此在转型时期要避免过快的货币扩张。

  与财政政策一样,未来货币政策的效果不单看其总量和规模,而是要看其结构。尤其是,在结构转型时期出现的一些新问题,值得决策者高度重视:

  第一,如果结构性改革遇到较大的阻力,导致服务业发展滞后,而制造业逐步萎缩,货币政策放松之后,可能更容易导致资产价格的泡沫。因为在实体经济缺乏投资机会的时候,过多的流动性会进入房地产等行业。

  第二,过度的金融监管可能导致实体经济遇到更严重的融资问题。国际金融危机之后,加强金融监管成为各国关注的热点问题。中国金融体系的不良贷款比例已经很低,但受到地方债务、房地产管制等因素的影响,监管部门继续加强对金融业资产质量的关注。然而,中国金融体系遇到的最大问题是如何实现顺利转型,而非提高资产质量。随着服务业继续发展,金融业将遇到如何为服务业企业融资的难题。传统的银行业主要贷款给制造业企业,制造业企业一般都有土地、厂房、设备等作为抵押品,现金流相对稳定,劳动生产率提高速度也较快,利润率较高。但如果金融业更多的客户来自服务业,这些服务业企业往往缺乏足够大的抵押品,破产风险也非常大,难以适应传统的银行业商业模式。是为了保银行而放缓结构改革的步伐,还是鼓励金融业支持结构改革,但可能需要容忍更高的不良贷款率,这是个难题。

  第三,利率与汇率市场化改革应加快,而资本账户开放应适度放缓。人民币利率与汇率是资金在国内外的价格,其市场化改革有利于资源在国内不同产业之间以及国内外之间实现更为有效的配置。继续加快利率市场化改革,有助于增强中国居民部门的收入(尤其是低收入阶层的收入),强化商业银行体系的竞争,并降低中国影子银行体系发展的激励。随着利率的进一步市场化,央行将会逐步将货币政策调控工具由M2或社会融资总额等数量工具,转变为LIBOR或回购利率等价格工具,进而提高货币政策的有效性与灵活性。汇率是贸易品和非贸易品的相对价格,因此进一步的汇率市场化改革,将有助于推动中国产业结构的调整。与此同时,尽管人民币资本账户可兑换是中国金融开放的一个长期目标,但在国内利率、汇率等要素价格尚存在扭曲、国际金融市场仍然动荡不安、发达国家量化宽松政策最终需要“退出”的复杂形势下,过快开放资本账户,尤其是放开对短期资本流动的管制,易于引发潜在的金融危机。

竞争政策的使用

  除了财政政策和货币政策等传统的货币政策工具,未来中国应更多地借助竞争政策。竞争政策更多地是从微观着手,但着眼于宏观的结果。在当前这样一个市场发育尚不成熟,结构改革尚在中途的时期,竞争政策应该是政策组合中最重要的组成部分。这也正是我们所理解的,为什么李克强总理讲到,改革仍然是中国最大的红利。

  竞争政策可重点选择两个领域作为突破点:

  一是进一步开放服务业。中国的服务业中发展最为滞后的,往往是政府过度管制甚至直接垄断的行业,如教育、医疗、金融、保险、交通、通信等。发展服务业,首要的任务是打破垄断,鼓励竞争。鼓励竞争的切入点,可考虑对外开放服务业和推动体制改革。“以开放促改革”是过去30多年中国改革开放过程中的重要成功经验,但开放哪个领域,如何对外开放,值得进一步研究。

  以金融领域为例,与其放松对短期国际资本的管制,不如开放国内的金融市场,引进外资金融机构。与允许外资金融机构设立分公司相比,允许外资金融机构设立法人子公司的方式更为可取。这有助于降低外资金融机构在总部与分公司之间进行频繁资金转移而加剧的短期资本流动波动性。在对外资开放的同时,可以考虑引入更多不同所有制类型的金融机构,特别是民营金融机构。为解决中国产业机构由大规模制造业向规模较小的服务业转型,中国政府应加快中小民营商业银行机构的发展,特别是村镇银行与小额贷款公司。中国政府应取消对村镇银行设立必须引入股份制银行股东的规定,以及放松对小额贷款公司杠杆率的限制。为降低竞争加剧与利率市场化对中小民营商业银行的冲击,中国政府应尽快建立存款保险公司。

  二是进一步加快城市化。城市化有助于扩大国内市场规模,促进服务业的发展,也有助于通过规模收益降低交易成本、激发创新活动。城市化的根本是人口的城市化而非土地的城市化。但限制农村人口进入城市的根源,却是当前城乡二元分割的土地制度。

  城市国有土地可以转让、土地的使用权和及其上的建筑物也可以抵押融资。农村集体土地却不能直接参与城市建设,不能流转和交易。农村土地市场的缺失,是现阶段我国“三农”问题的症结所在。农村土地市场的缺失直接导致了土地抵押融资功能的缺失,大幅降低了农民的财产性收入。农村土地市场的缺失,对于农村人口向城市的转移也形成约束,不利于城乡的协调发展。如果能够通过实践的摸索,找到一条“还权赋能”的道路,把农村集体土地的完整产权,包括使用、收益、转让的权能,还给实际上正在占有、使用的农村集体组织成员,农村集体组织的土地的产权明确给村集体,在确权的基础上促进农村土地资源的流转,逐步把农村土地纳入城乡统一的土地市场,才能够进一步促进农村土地的规模经营,提高农业生产的效率,提高农民的收入,为农民进城、城市化的进一步发展创造条件。何帆 作者系中国社科院世界政治与经济研究所副所长

来源:中国金融 

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