《国家综合配套改革试验区评估报告》（序言）
彭森
2014年是全面深化改革的元年，也是中国改革奋力前行的一年。2013年11月召开的十八届三中全会，已注定成为中国改革历史上具有重要标志性的历史事件。三中全会重新吹响了新的历史时期的改革集结号，拉开了新一轮全面深化改革的序幕。三中全会通过的“决定”，既是指导改革的纲领性文件，也是全党全国团结一心、推动改革的动员令。新一轮改革目标明确、方向坚定，坚持顶层设计，要求改革举措落地，有一些鲜明的时代特征：一是党中央、国务院直接部署，中央主要领导亲自挂帅，改革的力度是空前的。全面深化改革领导小组成立后，已召开8次领导小组会议，年初总书记在中央党校就全面深化改革进行动员，深改办注重统筹协调、分解任务、落实责任和督促监督，中央到地方建立了一整套有力的工作机制。二是改革坚持顶层设计，涵盖经济、政治、文化、社会和生态文明各个领域，注重改革的系统性、整体性、协同性，改革的广度也是空前的。中央制定了贯彻实施三中全会决定重要举措分工方案，编制2014-2020重要改革实施规划，统筹部署改革的战略问题。审议通过司法体制、户籍制度、文化体制、党建制度改革实施方案。三是改革坚持问题导向，立足解决经济发展中的重大体制障碍，关注改善民生，在全社会取得共识，重大改革措施得到广大人民群众的拥护和支持。四是根据中央和国务院的总体部署，重点领域改革步伐加快，取得一系列进展。行政管理体制改革不断深化，国务院各部门带头自我革命，简政放权成了全面改革的先手棋。财税金融改革稳步推进，出台了深化财税体制改革的总体方案，利率汇率市场化进程迈出了新的步伐，投资项目核准和备案管理制度进一步完善，在基础设施、清洁能源等领域推出了80个鼓励社会资本进入的示范项目。上海自贸区发展良好，初步形成一批可复制可推广的经验。党中央、国务院已决定在更大范围推开，推动实施新一轮高水平对外开放，在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易区。但是，新一轮改革的征程并不平坦，还面临许多考验和挑战。中央关于市场化改革的方向和要求是坚定的，旗帜是鲜明的，但社会上还总是有噪音，用封闭僵化、教条主义的东西进行指责和干扰。中央关于重点改革的理论突破充满了创新和与时俱进的精神，但也确实有些部门或是求稳怕乱、或是维护既得利益，对一些政策按自己的理解进行变通、缩水。中央关于改革任务的部署很全面、很严格，但实践中也确实存在等待观望、“中梗阻”、改革方案难落地的现象。日前中央再次重申全面深化改革的决心，习总书记强调，今年是三中全会提出全面深化改革的元年，要真刀真枪推进改革，为今后几年改革开好头。新一轮改革刚刚起步，改革是进行时，永远没有完成时。我们必须以更大的决心冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，推动改革不断取得实质性突破。
过去的一年又是中国经济迈入新常态的一年。今年以来，世界经济复苏势头弱于预期，国内经济运行持续面临较大的下行压力，经济新常态最重要的表现是经济增速进入换档期。一方面，今年以来经济运行总体平稳，主要经济指标仍处在合理区间；另一方面，经济下行压力大，实体经济经营困难，财政金融潜在风险增加，经济增长稳中趋缓、稳中有忧、稳中有险，成为国内外关注的热点。从2012年第一季度开始，我国经济增长一直在7-8%区间徘徊，今年第三季度7.3%增速是近年来最低。拉动经济的三驾马车，投资、消费、外贸同时疲软乏力，也是多年没有的。中国经济走势如何？步入新常态的原因是什么？解决问题的出路何在？理论界和政府部门看法不一。中央深刻分析我国经济发展处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段的基本特征，要求牢牢把握稳中求进总基调，统筹处理稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的关系，保持战略定力。在不采取大规模刺激措施的同时，坚持区间调控、创新实施定向调控，出台定向降准、定向减税等措施，支持实体经济，增强经济发展的动力和活力。中央领导特别强调，要适应经济发展新常态，跨越“三期叠加”阶段的根本出路是改革创新，要以全面深化改革推动各项工作。可以说，经济进入新常态，意味着改革开放也进入一个全新的阶段。在这个阶段，改革的重点任务也要适应经济发展新常态的要求，倒逼机制将发挥更大作用。要注重通过问题导向的改革，破除一切阻碍束缚生产力解放的体制机制，使中国的经济焕发生机和活力。
过去的一年，还是在法治轨道上推进改革全面深化的一年。党的十八届三中全会在作出全面深化改革重大部署时，就提出了推进法治中国建设的重要任务，提出了坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的方针。靠法治为改革护航，是中国改革的基本经验，以法治作为改革的压舱石，是新时期全面深化改革的内在要求。正确处理改革与法治的关系，坚持“凡属重大改革都要于法有据”，“确保在法治轨道上推进改革”，已成为过去一年改革的重要特征。刚刚结束的党的十八届四中全会，作出了“关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”，提出了全面推进依法治国的总目标和各项任务。改革战线的同志要认真学习好决定精神，真正领会好决定的精神实质。因为全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，本身是政治体制改革的重要任务；同时，也标志着中国改革的推进方式、改革的路径会发生重要而深刻的调整和变化。法律不仅仅是改革的成果，不仅仅是顺利推进改革、化解改革风险的保障，还将是改革的主要手段和形式。法治是治国理政的基本方式，也应是全面推进改革的基本形式。无论何种改革，都离不开法治的引领和推动，都必须在法治的轨道上运行；而改革攻坚期遇到的各种复杂矛盾，改革深水区碰到的利益藩篱，也必须或者只能用法治的方式才能根本化解和打破。
三中全会决定发布一周年，中国改革正未有穷期。当前，国际形势错综复杂，国内改革发展任务极为繁重。习总书记在今年国庆招待会上指出：人类社会总是在不断创新创造中前进的。要破解中国发展中面临的难题、化解来自各方面的风险挑战，除了深化改革，别无他途。我们要适应历史前进的要求，坚定不移地全面深化改革，敢于下深水、涉险滩，用于破藩篱、扫障碍，推动中国始终走在时代前列。下一步，全面深化改革要处理好以下四个关系：
一是解放思想与实事求是的关系。发展永无止境、改革也永无止境。思想走多远，改革的路子才能走多远。十一届三中全会以来，我国确立了解放思想、实事求是的思想路线。36年来，历次三中全会都是思想解放的范例，每一次大的思想解放又带来大的改革理论、改革发展的突破。去年十八届三中全会又拉开了新一轮思想解放的序幕。从理论上到政策上，破除了很多传统观念的束缚，突破了很多利益固化的藩篱。但是在改革实践中，僵化的思想、传统的观念、惯性的思维和工作方式还是会经常阻碍改革的进程，使中央很多正确的方针、明确的政策和具体的部署难以落地或者大打折扣。所以，如何进一步解放思想值得我们特别关注。
二是改革、发展与稳定的关系。每当改革发展进入到深刻变动的关键时期，人们都会提出这个问题。80年代改革初期提改革发展稳定，偏重于讲三者之间的关系，只有稳定才能推出重大改革。社会主义市场经济体制初步建立以后，人们更强调发展是硬道理，科学发展的第一要务是发展，改革不能影响发展稳定。实际上，改革的本质就是为了解放和发展生产力，但是改革的深化又必须突破现有的制度、政策以及法律，必须打破既得利益。因此，如果不通过改革来调整生产关系，生产力就难以发展；危机和挑战来临的时候，要发展就必须下决心推进改革。
十八届三中全会以来，中央强调要坚持问题导向，利用倒逼机制推动改革，实际就是从我国发展进入新常态这个实际出发作出的重要选择。我国经济下行压力持续加大，外需萎靡、内需不振，主动的结构调整只是表面的原因，深层次的原因是我国进入了结构调整的阵痛期，经济发展的内生动力不足。原先支撑经济快速增长的投资驱动、资源驱动模式的内生动力和内生因素逐渐消退和消失，而新的市场驱动、创新驱动增长模式的内生动力还没有很好地发育和成长起来。因此，保持经济健康平稳发展的关键，要寄希望于改革、寄希望于市场。进一步深化改革是适应新常态、培育新动力的一个根本途径。
三是市场经济条件下政府与市场的关系。这也是中国改革的一个核心问题。三中全会明确提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，这是一个历史性的理论突破。长期以来，我国实行的是一种政府主导的市场经济，今后应该按照新的要求进行全面深入的改革。新一届政府把行政管理体制改革作为当头炮、先手棋，政府先自我革命，已经取得了实效。全国的行政许可当时有1700多项，到目前已经减少了632项。按照李克强总理到今年年底再减200项的要求，行政许可数量要压缩到1000项以下。但是改革过程中也存在一些问题，比较严重的是部门化、碎片化倾向。部门靠自己改自己，要求壮士断腕何其难。一些主管部门采用挤牙膏式的放权，按照数量指标，压缩权力，这个过程很痛苦。今后，我们可以转换思路，探索由过去清理、放权式的工作方式转变为规范、确权方式，就是首先确定政府该做什么，对现行有效的行政许可做全面的合法性审查。按照行政许可法、市场经济的要求，明确哪些许可是政府真正应该保留的。依法确定权力清单以后，其余一概放开，坚决贯彻法定职责必须为、法无授权不可为。对企业来说，法无禁止皆可为。目前我们虽然做了大量的改革工作，但是在政府与市场的关系上，总体还是存在政府“体太胖、手太长、闲不住”的问题，经济调控方面的越位与公共服务、社会管理、市场监管等方面的缺位失位交织并存。所以，深化行政审批制度改革，一定要加强对政府的行政许可、行政权力进行全面审查，明确法定职责，严格要求法无授权不可为。
在接下来的一年，改革应继续高度关注政府与市场的关系，但工作重点和着力点应从政府自身的改革这个“开场戏”，逐步转移到市场体制、市场秩序、市场竞争机制的建立和完善这场“正戏”上来，即将建立和完善统一开放、竞争有序的市场体系作为改革的重点。三中全会《决定》将“加快完善现代市场体系”单独设章，明确提出建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。这项往往被大家所忽视的改革，实际上是改革的核心和重点，是一个突破口，可以起到“牵一发而动全身”的作用。比如市场体系建设的改革、垄断体制的改革、混合所有制的改革、资源性产品价格的改革、金融市场的改革等等，都包括在这项改革范围内。
四是改革与法治的关系。今年2月，习总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，要确保在法治轨道上推进改革。习总书记的要求也是对改革和法治关系的一个深刻总结。从表面上看，改革和法治是带有矛盾的。法治的特征是稳定性，改革的特征是变动和突破。从实践情况来看，我们过去更多的是靠“试点、探索、总结、规范、立法再推广”这种改革方式，立法主要是起到巩固和保护改革成果的作用，属于立法跟进模式。四中全会提出全面推进依法治国这一重大治国方略，表面看好像是对改革探索加强了制约，但实际上是开辟了改革的新形式、新天地。实际上，西方国家推进改革，主要方式是通过议会辩论，广泛反映民意，最后审议通过，法律法案一旦公布，改革就告成功。按照四中全会的精神，立法先行可能是今后改革深化的重要形式。所以，四中全会关于全面推进依法治国的决定，明确了法治是治国理政的基本方式，实际上也是改革深化的基本方式。
随着改革进入“深水区”和攻坚阶段，涉及到各种利益关系的调整，推进改革的难度明显加大，改革已不可能像以往那样以经济改革为主单兵推进，需要更加强调改革的综合配套和协调，对改革的系统性和配套性提出了更高的要求。国家综合配套改革试验区就是在新的时代背景下应运而生的，它和以往的经济特区相比，突破了经济改革的范畴，是涉及政治、经济、社会和文化的一揽子改革试验。自2005年以来，国务院陆续设立了上海浦东新区等12个国家综合配套改革试验区。这些试验区的综合配套改革试验为全面深化改革发挥了重要的探索、引领作用，为破解全局性难题创造了经验，同时综合配套改革试验还存在一些亟需解决的矛盾和问题。为了客观公正、科学有效地评价改革试验取得的成绩和面临的问题，将比较成熟的经验尽快推开，2014年年初，国家发改委组织开展了国家综合配套改革试验区第三方评估，分别对上海浦东等11个国家综合配套改革试验区进行了总结评估和专项评估（黑龙江省“两大平原”试验区因2013年刚设立，未纳入此次评估），并在此基础上，对国家综合改革试验区全面深化改革的探索做了总体评估。这种第三方评估的方式是一种新的尝试，有利于提高政府改革的绩效和政策落实。本书收入了总体评估报告和11个试验区的评估报告。我们希望本书的出版有助于试验区成熟经验的推广，为党的十八届三中全会《决定》部署的改革任务落地提供借鉴。
（来源：《国家综合配套改革试验区评估报告》序言部分，详细评估报告参考书籍）
