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张曙光:解决我国土地问题总体思路和行动框架

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  • 发布时间:2009-10-19 14:35
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张曙光:解决我国土地问题总体思路和行动框架

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2009年1017日,由中国经济体制改革研究会、沈阳市委、市政府、辽宁省政府研究室主办的“第七届中国改革论坛”在辽宁沈阳隆重召开,本次论坛的主题是“危机 对策 改革”。图为天则经济研究所学术委员会主席张曙光。

 

  一、城市化是中国经济发展和改革调整的重点

 

  中国正处在迅速城市化的过程之中,这既是中国经济发展的方向和动力,也是改革和调整的重点和关键。从一个方面来看,城市化就是要减少农民,把农民变成市民,所以,城市化一般都用城市人口占全部人口的比重来衡量;从另一个方面来看,城市化就是要扩大城市规模和发展城市产业,把资源(包括土地、劳动力和资金)从农村和农业转移和配置到工业和服务业中来。所以,城市化必然伴随着经济的高速增长、以及农业比重的逐步下降和城乡差别的最终缩小。

 

  据国家统计局的资料,2008年中国的城市化水平为45.7%。与发达国家的距离很大,也比同类型发展中国家的水平要低。更为重要的是,在目前的体制和政策下,我们的城市化是半拉子城市化,进城的1.4亿农村人口并未变成真正的城市人口,也未取得与城市居民相同的社会地位、发展机遇和福利待遇,他们的思想观念、生活方式和消费习惯仍然是农民,是生活在城市里的农民。因此,实际的城市化率也许还达不到40%。我们的城市政府也是只要农民的土地、资金和劳动力,而不要农村的人口,于是才出现了留守儿童、新的夫妻分居、打工者子弟学校、多人集体租屋以及春运高潮之类中国特有的社会经济现象。从一定意义上说,我们近10多年的经济发展和城市繁荣,是依靠农民支撑的。反过来,这也成为农村落后、甚至衰落的原因。

 

  如果从与土地关系做一个分类分析,那么,我们可以把现有的农村人口分为三部分人:第一部分是已经进城的农民工。这部分人中的70%是2030岁的年青人,他们虽然没有城里人的思想观念和生活方式,但是已经不愿意再回到农村去,至于农民工的下一代,情况更是如此;这一部分人愿意放弃土地,也有可能放弃土地。第二部分是城市近郊的农民。城市的发展已经直接影响到他们的生产和工作、劳动和收入、生活和消费,他们是生活在城市社区中名义上仍旧是农民的城里人(如城中村);他们的土地有可能被城市发展所用,而土地增值的巨大收益成为他们与政府和开发商争夺的直接对象。这部分人一般不会轻易放弃土地,而这种争夺往往成为社会冲突的焦点。第三部分是真正的农民,主要是种粮的农民。他们是保障粮食安全的直接行动者和成本承担者。他们依靠土地和种粮为生,除了离开农村当农民工以外,这部分人不可能放弃土地,但是种粮的平均收益太低,因而也没有动力保护耕地。从一定意义上来说,中国的城市化和经济发展就是要解决好这三部分农民的问题。

 

  这个问题的解决是一项系统工程,需要有一个总体战略和行动框架,然后让农民和基层以及各个地方根据自己的情况去创造和探索,逐步加以解决;需要采取疏导和市场交易的方式,坚持利益相容的原则,不能采取围追堵截和行政命令的方式,违背利益一致的原则。只有这样,通过多年的积累和进步,我们才能达到城市化的目标。

 

  二、拔除农民工在农村的老根,实行完全的城市化

 

  让进城人口完全离开农村,变成真正的城里人,彻底拔除其在农村的老根,是世界各国城市化的共同道路。虽然具体实现方式有所不同,但有一点是共同的,即人口的流动及其土地和房产的流动基本上是同时进行的,是同一个过程的两个方面。我国的城市化其所以是半拉子城市化,就在于只有人口流动进城,而没有土地和房产等财产的转移,因而,才产生了前述的问题。不仅如此,由于进城农民工的根仍然在农村,他们在城里挣了钱,很大一部分拿回农村老家去盖房,而人在城里又不居住,因而,农村住房的空置率也是很高的。这既是个人的巨大损失,也是社会资源的严重浪费。因此,进行成本收益的权衡,进城农民工愿意放弃和转让在农村的土地和房产,而在城里重新购房或者租房,城市也会随着人口的增加而向外扩展。这是一个人口和资源同时流动和再配置的过程。

 

  既然进城农民工大部分不可能再回到农村,既然他们不再依靠土地为生,有可能放弃土地,那么,我们就可以因势利导,通过一系列交易,拔除其在农村的老根,让这些人彻底离开农村,完全变成真正的城里人。这是有效解决土地问题,正确推动城市化的突破口。

 

  在去年第2季度的宏观报告讨论汶川地震的灾后重建时,我们曾经提出和讨论过这个问题。因为灾后重建有就地重建和异地重建,而异地重建就可以实施人口与土地挂钩流动和转移的办法。对于进城农民工来说,稍作调整和变通,这种办法仍然是适用的。具体操作可遵循以下的原则和程序。

 

  一是凡进城农民工在该城市居住(比如说)三年以上,有固定工作和固定住址的,将其及其家属和子女转为城市居民,不仅给予城市户口,而且给予本市居民的一切权利和待遇。有人反对说,这会增加城市政府的财政负担,有人甚至进行测算,一些大城市接收一个农民工需要增加的支出要以数百上千万元计算。且不说这种计算是否恰当,这种观点只是片面地看到了问题的一面。其实,这是改变现行歧视性政策的重要步骤。单就经济问题而言,进城农民工已经为城市创造了大量的物质财富和财政收入,他们有权享受城市政府提供的一切公共服务。只要真正实施平等分享的原则,也不需要增加那么多的城市设施和政府支出。

 

  二是凡进城农民工在取得城市居民身份和待遇的同时,应当放弃其在农村集体中的成员权和土地权利,其在宅基地上的房产和设施,可以通过市场交易出卖和出租,也可以由当地适当折价补偿,然后收回改作他用。这样一来,对于流出地来说,一方面减少了负担的人口,另一方面增加了可供使用的土地资源(包括农业用地和建设用地),有利于提高生产效率和人均收入水平。

 

  三是按照城市接纳农民工的人数,增加该城市的建设用地指标,为城市的扩展奠定基础和提供空间。这样一来,一方面是城市人口的真正增加和农村人口的实际减少,另一方面是城市的扩张和城市化的真正推进,使得城乡人口的迁徙和变动与土地资源的再配置成为城市化过程的两个方面。

 

  三、新老划断与用地和收益分离,解决城市扩展的用地问题和“小产权”房问题

 

  随着进城农民工拔除在农村的老根,转为真正的城市居民,一方面会增加城市人口,对城市的扩展提出需求,另一方面,由此而增加的城市建设用地指标也使城市的扩展有了实现的可能。然而,要把这种可能性变成实际,就需要把建设用地指标变成实际的建设用地。而能够用于城市建设的土地只能是城市郊区的土地。这就涉及到上述第二部分农民以及“小产权”房的问题。

 

  在现行土地制度下,“小产权”房是城市郊区农民争夺土地增值收益的重要手段。因为现行国有土地和集体土地、城市建设用地和农村建设用地是一种二元分割的权利体系,同地而不同权和不同价。尽管城市郊区土地的增值收益上升得很快,然而农民不可能合法地取得和分享。由于有关土地及其使用的信息是分散在农民手中的,政府对土地使用的管制又是通过层层行政系统实施的,在中央和地方关于土地利益不一致的情况下,政府的土地管制政策是很难实施的,特别是农民面对巨大的土地增值收益,其争夺行动有了一定的社会规模时,政府的管制威胁就成为不可置信的。因此,比较而言,郊区农民比政府有着更强的产权实施能力。这就是“小产权”房蓬勃发展的真正原因,也是政府对“小产权”房的管制政策失败的关键所在。

 

  由于地处城市郊区,这里的农民一部分在城里工作,但又住在原来的地方,一部分利用地理位置优势发展自己的产业,特别是这里土地的增值收益很大。因此,郊区农民不愿意简单地放弃土地,一般不会接受前述对农民工的办法,但城市发展又需要这里的土地。这里的关键是土地增值收益的分配问题。解决这个问题的一个基本原则和办法是,把土地给城市建设使用,而把土地增值收益的大部分长期留给农民。有人不赞成这种做法,认为这样一来,城郊农民占了很大的便宜,甚至成了暴发户。其实,地理位置造成的经济差异是自然存在和形成的,是改变不了的,承认这种差异也是一种面对现实的做法,没有什么不合理和不公平的地方,人们是会接受这种现实的。现行城市建设用地和农村集体建设用地地权的差异是体制政策等人为造成的,是不合理和不公平的,人们的产权实施行为是可以缩小以至改变这种差异的。“小产权”的发展就是城郊农民改变这种差异和获取土地增值收益的实际行动。

 

  坚持实施把城郊土地变成城市建设用地,而把土地收益留给农民的原则和办法,就可以逐步解决“小产权”房问题。

 

  首先,把“小产权”房新老划断,已经建成的“小产权”房在交纳规定税费的前提下,承认其为合法的商品房,不符合城市规划的部分逐步解决。新建的“小产权”房在符合城市规划的前提下放开,成为城市商品房开发的一部分。凡不符合城市规划要求的,坚持拆除,一个不留,不管付出多大代价。否则,城市规划工作不能改进和提高,政策的严肃性和威信无法体现,其实施必然是扭曲的。

 

  其次,所谓符合城市规划,不仅有片区和组团规划,而且有各种各样的建筑标准,包括建筑密度、建筑容积率、建筑质量、防火要求、环保要求等。不符合片区和组团规划的一律不准建设,已经建设的坚决拆除,不符合建筑标准的,有的要予以拆除,如密度过大,不符合防火要求;有的要予以补足和改进,如建筑容积率过低,造成土地浪费。这就对城市规划的制定和实施提出了更高的要求。

 

  再次,在按照规划办事的前提下放开,开发方式必然多样化,可以自己开发,也可以与企业合作开发,还可以由政府组织城乡统筹开发。自己开发收益自然归农民和集体,但国家必须征收相应的税费。根据已有的经验,合作开发和政府城乡统筹不仅要保证农民的住房权利,而且要为农民留下永久的物业。

 

  四、按照利益相融原则,逐步使种粮收入接近平均收入水平,让农民主动保护耕地

 

  政府严格管制“小产权”房的原因在于,害怕放开“小产权”房以后会使耕地保护政策无法实施,现实是,现行的管制政策更刺激了“小产权”房的发展。问题的要害在于,现行政策是一种利益不相容的政策,中央和地方的利益不相容,地方和农民的利益不相容,而和开发商的利益是相容的。特别是种粮的平均收入太低,实际上是让粮农民承担了耕地保护的全部成本。所以,现行政策扭曲了所有经济主体的行为:《土地管理法》和有关政策严禁建“小产权”房,而农民非要抢建,所以,农民是无法无天的“暴民”;地方政府既要扩大城市用地,又要为城市建设融资,因此,采取征地和变相征地的办法,从农民手中拿地占地,变成了“地主恶霸”;开发商自然是唯利是图的“奸商”;而中央政府则是言行不一,没有信誉,说话不算数。在利益不相融的情况下,最应和最能保护耕地的农民不保护,地方政府和开发商也不保护,只有远在北京的也最没有办法的中央政府要保护耕地。这是保护不了的。因此,要实现耕地保护的目标,就要根本改变目前的政策思路,按照利益相融的原则重新设计目前的土地政策。

 

  首先,经过充分研究和科学论证,看看在目前的条件下,为保证国家粮食安全,我们到底需要多少耕地。

 

  其次,建立耕地保护基金,让城市和发达地区都来承担耕地保护的成本。因为,它们不生产或者少生产粮食却要吃饭。可以考虑按照人口数量和经济规模来承担相应的任务。耕地保护是中央的目标,中央政府也应承担相应任务。

 

  再次,划定重点耕地保护区,通过转移支付、种粮补贴和粮食提价,逐步把种粮的收入提高到接近当地的平均收入水平;同时以粮食产量而非GDP增长考核耕地保护区的干部。这样,对于农民来说,不是你要我保护耕地,而是我自己要保护耕地,而且土地的流转也就会按照经济规律进行。

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