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宋晓梧: 理顺政府和市场的关系,促进经济发展方式的转变

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  • 发布时间:2011-03-22 14:24
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宋晓梧: 理顺政府和市场的关系,促进经济发展方式的转变

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2011年是我国“十二五”的开篇第一年,在新的历史时期,国际环境和国内形势会发生深刻的变化,能否适应这一变化,通过深化改革进一步理顺政府与市场的关系、实现经济发展方式转变的重大突破,决定着中国的长治久安。

 

中央明确提出“十二五”时期的主线是转变经济发展方式,重要任务是调整经济结构,但今年上半年的经济指标显示,结构失衡的问题有进一步加剧的可能。我们要坚决贯彻“十二五”规划精神,紧紧围绕转变经济发展方式这一主线,以深化改革推动结构调整,为中国未来的可持续高速发展创造条件。

 

一、政府与市场失衡是诸多经济社会问题存在的根源

 

改革开放以来,我国综合实力有了很大的提高,2010年国内生产总值达到39.8万亿元,已经跃居世界第二位。但是,经济发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。这说明,经过30多年的改革,我们已经基本确立了社会主义市场经济的体制,但一些深层次的改革并未完成,在政府和市场的关系上,如何充分发挥市场配置资源的基础性作用,仍需改革攻坚。

 

(一)从经济角度看,增长方式仍以粗放型为主、结构严重扭曲

 

早在1995年,党的十四届五中全会就提出,经济增长方式要从粗放型向集约型转变。但至今为止,我国经济的快速增长仍然主要依靠生产要素的粗放投入。在经历金融危机之后,粗放型经济增长方式甚至在一定程度上出现了回归,致使我国经济结构严重扭曲。

 

1.投资和消费失衡。国家统计局的数据显示,我国投资率始终处于较高水平,并且呈持续上升态势。上世纪90年代投资率平均为37.8%,而2003年到2010年投资率连续8年升到40%以上,2010年达到48.6%的历史高位。而最终消费率在上世纪90年代平均为60%2007年到2010年连续4年下降到50%以下,2010年为47.4%,大大低于世界平均70%以上的水平。

 

2.国际收支失衡。由于过度依赖出口导向型战略,导致贸易依存度过高,贸易顺差居高不下,2010年我国贸易依存度高达51%;过度依赖外商投资,又造成资本账户顺差。从2000年开始,中国国际收支持续出现“双顺差”局面,这显示我国国际收支不平衡矛盾在不断加剧。2010年中国继续保持“双顺差”局面,全年经常项目顺差3054亿美元,资本和金融项目顺差2260亿美元;国际储备资产增加4717亿美元,增长18%。目前中国外汇储备累计已经超过了3万亿美元。随着美国债务危机的恶化,美元出现长期贬值的趋势,中国的外汇储备面临巨大的风险,也凸显出调整发展战略刻不容缓。

 

3.产业结构失衡。我国制造业实行改革开放的时间较早,激发了企业活力,在全球市场上保持了较高的竞争力;但医疗教育、金融保险、交通通讯等服务业却由于政府垄断或过度行政管制,处于效率低下、供给不足的状态;加之较长时间内,政府投资过度集中于基础设施和重化工业,形成了我国制造业发展较快而服务业相对落后的局面,第三产业产值比重长期徘徊在40%左右,远低于国际平均水平。

 

(二)从社会角度看,各种矛盾日趋复杂

 

在经济高速发展的同时,社会矛盾不断增多。住房、教育、医疗、养老等民生问题日益突出,贫富差距、城乡差距、区域差距持续扩大,社会利益群体矛盾日益激化,当前社会矛盾主要集中在三方面:

 

1.收入分配制度不合理导致国民收入分配严重扭曲。国民收入的增长速度较长时期落后于经济增长速度,广大人民群众从经济增长中得到的实惠和他们所付出的贡献难以匹配。我国劳动者报酬占GDP的比重2000年为51.4%2007年为39.74%,下降了11.66个百分点。劳动报酬中,工资总额占GDP的比重从1980年的17%逐年下降到近年来的11%。近几年该指标虽有所提高,但是与国际水平相比仍然偏低。收入分配制度改革的滞后不仅导致一次分配不合理,二次分配也因为基本公共服务不均等而产生逆向调节,收入分配进一步被扭曲。社会结构逐渐板结,社会流动渠道不畅,社会阶层之间的鸿沟正在加深。

 

2.“土地财政”催生不合理的土地拆迁征用行为,推高房价。地方事权与财权不匹配,“土地财政”成为一些地方政府的生财之道。一些地方政府通过压低工业用地价格、放松劳动与环境管制来招商引资,盲目建设开发区,不仅造成大量土地资源的浪费,还因为征用程序不合法、拆迁补偿过低导致大量的群体性事件。在商住用地方面,一些地方政府则通过各种手段间接推高房地产价格,从“卖地”中获得收益,导致房价居高不下,民众反响强烈,成为严重的社会问题。

 

3.政府公共产品提供不足,公共服务均等化亟待提高。中国在公共产品和服务的供应方面,长期处于总量不足、结构失衡的状态。民众反响强烈的“看病难、看病贵”、“学费高”等现象反映了政府在医疗、教育、保险、养老、失业、救济等领域提供的服务不足。我国基本公共服务还呈现非均等性的特征。以户籍划分的城乡二元结构以及体制安排的差异导致国民享受到的公共服务可能因性别、年龄、地区、户籍和身份的不同呈现显著差异。尤其值得关注的是,我国流动人口已经突破2亿,随着城市化进程的加速,人口的跨区域流动的规模还将持续增加。如何实现公共服务均等化,让这些游离在制度安排之外的人顺利融合到制度保障之内将成为一个长期而重要的课题。

 

当前中国经济社会面临的诸多问题,根源在于政府和市场之间的关系亟待进一步理清,尤其是要合理界定地方政府与市场的边界。由于块块分割的局面基本没有改变,地方政府公司化的倾向愈演愈烈,地方依然层层下达GDP、投资、招商、项目等各种经济指标,有的一直下达到街道。正是由于地方政府在很大程度上充当了资源配置的主体,中央的调控指标往往在执行过程中落空。在地方普遍追求高增长、大投资的背景下,中央为了保证地方的煤、电、油、运,往往形成了地方调控中央的局面。以“十二五”规划中GDP增长指标为例,中央制定的是7%,而各省、市、区制定的指标加权平均达到10.5%11个省市“十二五”期间GDP要翻番,年度增长要达到14%以上。“十二五”时期,如果不下决心理顺政府与市场的关系,将影响到中国经济社会的可持续发展。

 

二、全面深化改革理顺政府与市场关系

 

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,加快转变经济发展方式是“十二五”规划的主线。为了进一步推进经济发展方式的转变,首要的任务是理顺政府和市场之间的关系。

 

(一)加快政府职能的转变

 

要坚持市场导向的改革方向,建立有限政府、服务型政府。尽管地方政府主导的地区间竞争带来了快速的经济增长,但这种高速增长的模式产生的巨大代价和风险已日益显现。为了充分发挥市场配置资源的基础性作用,应该考虑从以下几方面入手:

 

1.打破块块分割。在现行体制下,中央和地方政府均制定国民经济和社会发展计划。中央政府在制定发展规划的时候,考虑的是全局利益,强调的是结构转型。地方政府在制定发展规划的时候,更多考虑的是地方利益,强调的是地方间的竞争。这在一定程度上造成中央的计划被架空,地方经济布局分散、重复建设。应统一执行中央制定的全国计划,保证法制统一、政令统一和市场统一。地方政府应一方面确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,另一方面要加强对本地经济和社会事务的统筹协调,面向人民群众,提供各项公共服务。

 

2.建立合理的政府绩效管理机制。各地政府往往将GDP、固定资产投资和引进外资等指标层层分解,并与官员的考核和升迁挂钩。这强化了地方官员干预市场经济的动机,造成官员过分重视经济增长而忽视了民生工作,而且为腐败的滋生创造了条件。应改革领导绩效考核制度,在考核指标中更多地关注民生,遏制GDP崇拜和政绩冲动;在考核评价上更多地注重民意,坚持把群众满意度作为主要标准;在考核方式上更多地强调民主,扩大干部群众对考核工作的知情权、参与权和监督权。

 

3.完善法律法规。政府行为和市场经济活动的界限模糊不清,导致政府往往越界,对市场经济活动过多干预。以法律法规厘清政府和市场的边界,才能从根本上约束政府行为,规范市场经济秩序。应进一步减少和规范行政审批制度,加强对政府行政审批权的监督制约。应进一步完善行政程序法制,健全政府决策机制,提高政府工作的透明度。应进一步落实和完善行政监督机制,建立执法责任追究制,推行政府问责制,完善行政赔偿制,确保行政权力真正用于为人民谋利益。

 

(二)深化财税体制改革

 

财税制度是规范政府与市场关系的基础。因为财税体制改革牵涉到各方的利益,又是改革中的难点。现行的财税体制存在一系列的问题,如地方事权与财权不匹配,地方政府收入有限,但支出压力较大,过度依赖“土地财政”;地方债务负担较重,透明性不强,并可能引发未来的财政金融风险等等。为了进一步理顺政府和市场之间的关系,应考虑从以下几个方面加快财税体制改革:

 

1.政府收入体制改革。在目前以流转税为主的税制下,地方政府关注的是经济规模而不是经济效益,有强烈的冲动做大经济规模,却忽视经济增长的质量和效率。应完善资源税、开征环境税,增强税收对节约资源、保护环境的促进功能;应尽快开征房地产税,为地方政府公共服务提供稳定的财源。应该形成完整的国家财政收入体系,将各个部门的“预算”统一为国家预算。

 

2.政府支出体制改革。在最新出版的《朱镕基讲话实录》一书中,朱镕基同志谈到,“要把我们的政府建设成一个廉洁的、高效的、廉价的政府。”建设“廉价政府”,一是要控制政府的规模,二是要努力使政府提供公共服务的成本最小化。当前我国按照大口径计算的宏观税赋占GDP比重已经不低,但在很多民生方面又投入不足。这一现象的症结在于政府机构过于臃肿、政府支出结构不合理。应下大力气压缩行政开支。做好行政成本的分解和分项控制,提高政府办事效率,同时加大对教育、卫生、科技研发等领域的投入。

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