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任志强:我国城市土地出让制度改革分析

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  • 发布时间:2011-03-22 14:19
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任志强:我国城市土地出让制度改革分析

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一、当前房地产调控政策的特点

2009年年初以来,我国城市住宅价格持续上涨。国家统计局公布的全国70城市住宅销售价格指数自20093月份以来环比一直超过100,这个趋势一直持续到20103月份。这种快速上涨的住宅销售价格引起来各方面的关心和担忧。在此情况下,中央政府自去年末开始酝酿新一轮房地产调控措施。自20103月份以来,各种调控措施频繁出台。

不同于以前的房地产调控,本轮调控主要有如下特点:

第一,本轮调控上升到了政治高度。中央高层高度重视,将遏制房价的过快上涨上升到了政治高度;控制房价上涨不利的地方领导要承担政治责任。

第二,主要采取数量控制措施和行政方式。为了尽快实现遏制房价快速上涨的政策目标,政策手段主要采取了数量控制的方式,并通过行政方式实施。

第三,没有涉及到土地出让制度。本次调控并没有涉及到我国房地产业的制度特征,特别是没有涉及到房地产业的土地出让制度改革。而土地作为房地产业的最基本“生产要素”,却在住宅价格的上涨中起到了基础性作用。如果不从土地出让制度的改革入手调整我国的房地产业,那么对住宅价格的调控也只能“治标”,而不能“治本”。

二、我国城市土地出让制度的特征

经过近30年的改革,我国逐步形成了土地出让政府垄断、以招拍挂方式为主、一次性收取土地出让金的城市土地出让制度:

特征一:政府垄断城市土地供给。我国城市的土地全部归国家所有,由各级政府代行所有者职权。在实践中,各级城市政府成为当地城市土地的实际所有者,并成为城市建设用地的唯一垄断供给者。政府通过征收农民集体土地等方式获得城市新增建设用地,并通过土地一级交易市场将土地使用权出卖给相关单位和个人。

特征二:招标、挂牌、拍卖为主的竞争性的出让方式。政府出让城市土地的方式,按照市场参与程度的不同,可以分为:划拨、协议、挂牌、招标和拍卖。划拨几乎没有市场因素;协议属于作为供方的政府与需方之间的谈判定价形式;挂牌、招标和拍卖则属于市场参与较高的出让方式,符合条件的多个需求者通过市场竞价获得土地使用权。

特征三:一次性缴纳土地出让金的“批租制”。从缴纳土地出让金的方式看,我国城市土地出让实行土地“批租制”。所谓“批租制”,是指开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。与批租制不同的是“年租制”,指开发商或土地使用者在未来若干年内每年分别缴纳土地使用权出让金(注释:土地出让金不同于房地产税收和房地产开发过程中的各种费用。土地出让金是政府作为土地所有者出让土地使用权获得租金和土地前期开发的费用,是政府作为土地所有者获得的所有者权益;房地产税收,例如城市土地占用税、耕地占用税、房地产税等,是政府作为公共管理者收取的税;房地产开发过程中的各种费用,例如测量费等,是公共事业部门提供相应服务的收费。在政府财政收支中,土地出让金纳入政府型基金处理,房地产税收纳入地方一般预算收入处理)。

三、土地出让制度与土地价格

土地出让制度是推动土地价格上涨的制度性原因。住宅价格的上涨受到各方面的密切关注。本次房地产调控的目标也是控制快速上涨的住宅价格。但是,本次调控并没有触及住宅价格上涨的制度性原因,即土地价格和推动土地价格上涨的城市土地出让制度。

如前所述,我国城市土地出让制度有三个显著特征:即土地供给的政府垄断、招拍挂为主的土地出让方式以及一次性缴纳土地出让金的土地批租制度。这三个特征都有推动土地价格上涨的内在逻辑,是土地价格上涨的前提条件。但是这三个特征却不必然能够推动土地价格上涨;现实中土地价格的上涨还需要两个外部条件,即城市政府对土地财政的依赖以及住宅市场的“卖方市场”。

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