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陶 然:中国当前增长方式下的城市化模式与土地制度改革

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  • 发布时间:2011-03-22 14:16
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陶 然:中国当前增长方式下的城市化模式与土地制度改革

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本报告主要讨论中国城市化模式的问题。我们认为,对这个问题的讨论,确实离不开对中国当前阶段中经济增长方式形成机制与表现方式的讨论。正如本报告后面将展示的,中国目前阶段城市化进程的展开及其主要特征,与中国当前的经济增长方式密切相关。

 

我们认为,对中国当前阶段经济增长方式的讨论,可以从20世纪90年代中期以来,经济体制中出现的一系列变化开始。这段时期,围绕制造业投资进行的地区竞争浮出水面并逐步激化。对地区竞争格局产生根本性影响的主要有三个因素:首先,是源于中国改革第一阶段各地重复建设带来的产能相对过剩和1992年市场化导向改革共同作用而带来的激烈市场竞争,导致地方国有与乡镇企业开始逐步改制乃至私有化,区域之间的招商引资竞争开始启动;其次,是1994年后以收入集权为基本特征的分税制改革,给地方政府带来巨大财政压力,进一步强化了地方政府为扩大税基而卷入激烈竞争的动力;第三,也与分税制带来的地方财政依靠营业税与商住用地出让金相关,当一个地方制造业发展开始对本地服务业发生溢出效应时,必然会产生地方政府为获得服务业营业税与商、住用地出让金而进一步强化制造业招商引资的激励,甚至卷入“竞次式”竞争。

 

在上述背景下,1992年以邓小平“南巡讲话”为起点的新一轮市场化改革开始启动,FDI和私营企业开始迅速增加,地区间贸易壁垒逐渐瓦解,国内市场一体化加强,产品市场竞争日益激烈,这些变化迅速压缩了地方国有企业和乡镇企业的发展空间。中央政府在1993年发起的金融体制改革,在很大程度上抑制了地方政府影响国有银行地方分支机构通过行政性贷款扶持本地国有和乡镇企业的做法,结果是自20世纪90年代中期以后,地方国有企业和乡镇企业的盈利能力显著下降。地方政府先前控制并赖以获取各种财政资源的这些企业现在开始成为地方政府的负资产。为此,一场大规模的国有和乡镇企业改制不得不开始。到1996年底,70%的小型国有企业已在一些省份实现私有化,其他省份也有半数实现改制。1998-2002年间,约有2500万国有、集体企业职工失业,而到本世纪初绝大多数的地方国有企业和乡镇企业已完成改制。20世纪90年代中后期开始,地方国有和乡镇企业大规模改制与私有化,这就使得地方政府角色发生变化,地方政府从企业的所有者变成征税者,那些原来必须在本地交税、提供就业、因而也缺乏流动性的地方国有企业和乡镇企业,到现在就变成了具有更高流动性、更容易被那些提供包括税收、土地等优惠条件的地区所吸引的私营企业。也恰恰是无法继续从改制的国有、乡镇企业继续获取稳定财源,地方政府开始逐渐热衷于吸引包括外资在内的私人投资以培养新的地方税基。很明显,相比于原先那种地方政府所有、因而必须在本地生产并为地方政府创造税源的国有、乡镇企业,这些私有企业不仅具有更大的流动性,而且也具备根据各地所提供优惠投资条件来选择投资地的主动性。结果是,随着为扩大地方税基而争夺外来投资的地区竞争日趋激烈,20世纪90年代中后期各地展开了一波又一波开发区热潮。

 

导致20世纪90年代中后期以来开发区建设热潮第二个重要原因,是1994年开始的以收入集权为基本特征的“分税制”改革。这个改革不仅在保持政府间支出责任划分不变的同时,显著地向上集中了财政收入,也大大限制了地方政府利用正式税收工具扶持当地制造业企业的机会。在这次改革引入的几个主要新税种中,明确区分了中央独享税(如消费税)、地方独享税(如营业税、所得税)、中央-地方共享税种(如增值税)。同时,还建立了相互独立的国税局和地税局,前者负责征收中央独享税和中央—地方共享税,后者只负责征收地方独享税。国税系统的建立,不仅强化了税收监管,还大大压缩了地方政府原来通过转移收入来扶持本地企业发展的空间。

 

上述税制、征税方式两个方面的重大调整,与同一时期逐渐展开的地方国有和乡镇企业大规模改制一起,使地方政府难以继续沿用之前将本地国有和乡镇企业转移到地方预算外来避免中央收入集中的做法,从税收工具来看,分税制改革后地方政府能用以扶持本地企业,或争取外来制造业投资的方式已主要限于地方企业所得税。与此同时,虽然“分税制”改革显著向上集中了财政收入,但并没有相应调整不同级政府间的支出责任划分。实际上,地方国有和乡镇企业同一时期的改制、重组和破产大大增加了地方社会保障支出的压力,结果是地方政府的实际财政支出责任显著加大。收入上移及支出责任事实上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地财源。除了强化新税制下属于地方独享税的营业税、所得税的征收外,地方政府不得不进一步招商引资来争夺制造业投资,同时开拓以土地出让、各种行政事业性收费为主体的新预算外收入来源。

 

导致地方政府采取各种优惠条件大规模招商引资的第三个原因,是制造业对服务业的溢出效应,以及由此产生的对地方政府预算内、外收入激励。地方政府在招商引资过程中,其实并不只希望获得制造业带来增值税和企业所得税。虽然增值税总额比较可观,但分税制下地方只能够获得其中的25%,剩下的75%被中央拿走。特别是在地方政府的招商引资优惠政策中,制造业企业在开始几年企业所得税地方部分一般获得一些减免。比如,一些地方会给外来企业投资从获利年度起2年免征、3年减半征收企业所得税的待遇。有些制造业企业在享受完这些优惠政策后,完全可能转移到其他地区继续享受新的优惠政策。因此,仅从增值税角度考虑,如此不惜血本吸引制造业投资,对地方政府来说未必划算。实际上,地方政府在制造业投资竞争中获得的好处并不限于制造业投产后产生的增值税收入,还包括本地制造业发展对服务业部门增长的推动以及由此带来的相关营业税和商、住用

 

地土地出让金等收入。不妨把这些收入成为可以称为制造业发展对服务业带来的财政“溢出效应”。

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