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改革走势座谈会

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要尽快推进我国土地制度改革

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  • 发布时间:2011-03-28 01:05
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要尽快推进我国土地制度改革

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刚才陶然教授谈到我国征地制度改革,盛洪教授谈到国企的土地使用费,张曙光教授谈到保障性住房建设,所有这些都涉及到我国土地制度问题。事实上,我国现行的土地制度已经成为制约我国经济社会发展的瓶颈和各种矛盾的焦点,必须尽快深化改革。

我国现行的土地制度首先是由宪法规定的:城市的土地为国家所有,农村的土地归集体所有。宪法同时又规定了一条:国家为了公共利益的需要,可以征收农民的土地。这两条规定是互相矛盾的,因为前者实际上把我国960万平方公里的全部土地一分为二,不是国有就是集体所有,没有任何中间地带,城市要在空间扩展,必须占用农村集体的土地。对于城市新增的非公益性用地,如果通过将农村集体土地征收为国有土地,则违反上述第二条规定;如果任由土地使用者与农村集体土地所有者自由交易来获得,则违反上述第一条规定,因为这意味着城市土地不再是单一的国有制了。我国宪法中的这个二律背反,是土地管理法和物权法等一系列下位法中存在矛盾的根源。

改革开放以来,各级政府都是把“城市的土地归国家所有”作了动态理解,也就是说,不仅现行宪法公布时的城市土地归国家所有,而且只要列入城市发展规划圈内的农村集体土地也都要征收为国家所有。在作了这种动态理解后,上述宪法中的第二条规定就成了废话。事实上,30多年来,我国政府征收农民的土地,所依据的并不是公益性原则,而是城市规划原则,以至于全部被征收的农民集体土地中,90%不是出于公共利益的需要。

由此造成一系列严重的后果:一方面地方政府过多依赖土地财政,往往以公共利益为名,低价征收农民的土地,高价转让,从而使城市房地产价格不断高升,多数的居民买不起房;另外,城市的空间不断扩大,30年来城市的建设面积大概扩大了2-3倍,但是人口并没有相应的增加。国务院公布城镇化率2010年达到47.5%,其中包含1.5亿左右进城务工半年以上的农民工,还包括1.5亿左右住在小城镇的农民。所以,去掉这些“水分”,我国真正的城市化水平也不过35%。这说明我国30年的经济高速发展,并没有使“三农”问题得到根本解决,城乡二元结构没有消除,“三农”问题至今仍然是我国政府经济工作的重中之重。

其次,农村由于征地和城市因为拆迁引起的群体性事件频繁发生,社会矛盾不断激化。而各级政府官员,上至国土资源部部长和人大常委会副委员长,下至县市土地局科员,10个贪官有8个和土地有牵连。

再次,现行的土地制度从根本上制约着我国经济发展方式的转变。我们可以到处看到大马路、大广场,容积率很低的厂房和住宅,以及占用大量耕地的高速公路、高速铁路以及机场和港口等。而且在这种土地制度下,不仅地方政府没有保护耕地的积极性,农民也没有保护耕地的积极性——只要给农民的补偿多于耕种这些土地得的收入,他就乐得把土地转包出去。许多地方的农民之所以闹事,仅仅是因为补偿费过低或补偿不到位。长此以往,不管18亿亩耕地的红线该不该划,这个目标本身都是很难实现的。

应该尽快推进土地的改革,体制改革研究会应该提出从根本上改革我国土地制度的设想和建议,首先要修改宪法。应该实行土地多元所有制。我们可以不搞私有化,但可以搞土地多元所有制。其实美国的土地也不是完全私有,其中30%归联邦政府所有,20%归州以下地方政府拥有,另外50%左右才归私人所有。我们可以强调以公有制为主体或者为主导,公益性用地,城市里的可以实行国有,农村的可以实行集体所有。当然,公益性需要也同样可以使用非公有土地,正如同非公益性需要同样可以使用国有土地,如城市大量私营企业不都是在使用国有土地吗?

不过,我国宪法的修改至少要等到中共十八大之后,在此之前该如何推进土地制度的改革呢?我想可以对宪法中有关城市土地国有的规定做静态理解,就是在宪法公布之日起,原有的城市土地划归国有,而工业化城市化进程中新增的土地需求,如果是公益性的,可以通过政府征地行为来满足,如果是非公益性的,就应该通过市场行为来满足。也就是说,新增的城市土地,可以是国有的,也可以是非国有的。从这个意义上说,城市的土地实行多元所有并不违反现行的宪法,从而消除了我国征地制度中多年存在的“二律背反”。

对宪法的上述解读,加之物权法对市场行为主体的产权所给予的同等保护,实际上已经为城市土地产权的多元化提供了法律依据,而中共十七届三中全会强调要逐步缩小政府征地的范围,鼓励农村集体建设用地进入市场,做到集体建设用地和国有建设用地同地同权同价,这就在现行的宪法和物权法的框架下,为农村集体建设用地进入市场从而实现城市土地产权多元化提供了政策空间。

由此,所谓小产权房问题也就迎刃而解了。小产权房问题的实质是对集体土地所有制的歧视。小产权房之所以产生,一个重要原因就是农民不愿意再眼睁睁地看着自己的土地红利被政府和开发商拿走,被城市人所独占,他们要自主开发,分享工业化城市化所带来的土地增值。一旦小产权房合法化,不仅农民的土地权益会得到保障,城市过高的房价也会得到有效的遏制。当前农村集体建设用地高达17万平方公里,城市国有建筑用地只有5万平方公里。如果我们允许农村集体建设用地进入市场,允许农民自主开发利用集体建设用地,农村通过旧村改造,至少可以节省出2/3的土地用于工业化和城市化,这样一来,政府垄断土地的局面就被打破了,不仅房价会降下来,土地腐败行为也会得到相应的遏制。

    最后强调一点,集体土地所有制也不是我们改革的最终目标,因为谁代表集体是含糊不清的。即使是村民委员会,也只能在有限的程度上代表村民利益,而更多地是代表上级政府甚至是开发商的利益。因此,土地制度改革的最终目的还是应该还权于民,做到农地农有,建设用地产权实行多元所有,包括宅基地私有。

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