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改革走势座谈会

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如何改革现行的征地制度

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  • 发布时间:2011-03-28 01:03
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如何改革现行的征地制度

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我谈一下中国的土地制度和房地产市场调控问题,因为这些年对此作了一些研究。我觉得,理解中国当前面临的土地和房地产问题,需要对我们中国当前的发展模式有一个整体的理解,在此基础上再来考虑,在这个发展模式下,中央政府和地方政府各自面临什么约束条件,而如何通过改革改变这些约束条件以改变地方政府扭曲性土地财政的行为。我对中国当前发展模式的理解,实际上是一个以包括压低制造业用地价格,放松劳动管制和环境管制等手段来招商引资的“竞次性”发展模式。在中国地方政府没有办法制定税率,也相对缺乏正式税收来竞争的情况下,地方政府就利用土地制度、劳动保护、环保制度的空子,通过压低土地价格、放松劳动与环境管制,把投入要素价格降下来去招商引资。招商引资之所以在中国大规模的出现,跟90年代中后期两个维度发生的变化有关系,第一个是中央政府通过分税制改革拿走了财政的很大一块,尤其是增值税的3/4,但财政责任却没有变化,地方政府因此面临很大的财政压力。第二个变化,是地方的国有企业基本上改制,或私有化了。地方政府为了争取税基,就开始采取各种各样的条件进行招商引资来扩大税基。地方政府招商引资,在工业用地上,土地都是协议低价出让,甚至是亏本出让。工业用地低价出让获得的好处不仅仅是拿增值税的25%,而且还包括制造业对服务业推动所带来的溢出效应,一个地方制造业发展起来了,包括商业、住宅建设在内的服务业才能发展,这不仅可以带来完全归地方所有的营业税,还可以带来商业、住宅业用地招拍挂获得的高额出让金。地方政府征地是要花钱的,但是制造业土地出让的价格就非常低了。大部分地方政府在工业用地的方面招商引资直接来看是亏本的,但还是要不惜血本,就是因为不这样做,连25% 的增值税都没有,而如果一旦招商引资成功,还可能带来制造业推动服务业引致的商住用地出让金的提高和营业税的增长。正是在这种情况下,工业用地价格过低,浪费严重,实际上中国每年城市化新增用地的60%以上,是用于工业用地,而只有20-30%是用于居住用地,这和很多国家用地结构非常不一样,因为其他国家80%以上都是居民生活用地,这是一个非常扭曲的用地结构。这就是和我刚才所提到地区之间“竞次性招商引资”的发展模式是紧密相关的。需要指出,虽然地方政府工业用地亏本,但商住用地招拍挂是地方政府赚钱的、土地财政赚钱的主要在商业住宅用地,因为制造业生产的是可贸易品,可以在任何地方生产并到他地销售,所以制造业流动性很强,服务业和商业住宅业所提供的服务和住宅必须在本地提供,企业要想赚本地的钱,必须在本地用地,而制造业是可以在别的地方用地,而把产品卖到这里来。这样的话,在对服务业部门用地上,地方政府就处在垄断地位,可以通过少供,招拍挂来高价出让土地。

上述讨论实际上就说明了目前中国发展模式的逻辑,如果制造业主要生产要素被低估,就一定会形成大规模搞开发区,产能过剩,最后结果就是必须在国外市场倾销我们的产品,那么人民币不敢升值,因为不断有工业开发区产能率被累积起来,升值意味着这些产能无法得到有效利用。而不升值就必然形成贸易顺差,然后热钱赌人民币最后扛不住,就一定会进来。贸易顺差和热钱结果是外币换成人民币,大量人民币到哪里去呢?就一定会去追逐被每个地方政府垄断、少供的商住用地和房地产上。地方政府商住用地垄断招拍挂的供地模式本身就构成了一种激励,要获得最大化商住用地出让金,地方政府肯定要少供,不能多供,多供的话卖不了太高的价格,总收益会下来。于是钱冲到房地产市场,所以就形成了房地产泡沫。总之这样一个整体逻辑链条使得我们现在工业产能过剩,用地结构失衡,房地产泡沫,这是一个整体的模式。

显然,上述这种模式目前已经多少走到了尽头,不可能再主要靠出口和投资保持那么高速度的增长了。这种模式必须调整,但由于没有切实的改革措施,包括土地-财政体制改革的措施,现在出现的情况正好相反。这几年沿海地区的欠发达城市和中部乃至西部地区一些城市,还是在沿用沿海地区大规模搞开发区的模式,地方政府通过地方融资平台,用土地和一些其他资产抵押借钱大搞开发区和基础设施建设,但这些钱我估计好多未来收不回来,很容易形成坏账,导致金融危机和经济危机。因为我们不再像本世纪前10年那样有一个超强的(本身也是不可持续的)国际市场,容纳中国过剩的制造业产能。但很多地区实际还是在大规模借钱搞建设、招商引资,未来可能造成很大的经济风险。

我认为,未来中国经济要保持长期可持续增长,在两个主要的方向上必须取得突破。要改变当前这种不可持续的发展模式,一是央企占主导的垄断行业要解除管制,放开要民营企业进来,二是通过渐进的土地制度改革来逐渐消除房产泡沫。垄断行业对应的高端服务业,包括电信、金融、医疗、教育、高端制造业如石油石化等一旦有效改革和开放,大学生就业的问题就可以迎刃而解。当然,垄断行业改革要切实取得进展,在当前阶段不是很容易做到的事情,因为垄断行业的既得利益很强大。但这种改革很难进行。一个最坏的、但也是最可能发生的情况是,中国当前这种模式再继续下去,不进行有效的垄断行业改革,过几年后经济增长速度会显著下滑,然后出现地方政府投融资平台坏账,房地产泡沫破裂,中央财政不得不给银行坏账买单的时候,才可能愿意放开卖出一些垄断性国有企业股权,放开这些行业的管制。希望不要那时候我们才愿意进行改革,因为那时经济不好,这些企业的价值也就下来了,卖不出多少钱。

相对于垄断行业改革,我认为目前阶段就开始土地制度改革相对容易。现在去做之所以阻力较小,一是因为房价太高,不改革土地制度,不放开集体建设用地入市,房价就不可能真正下来。现在的房价调控我看基本上是失败的,即使把房价硬压下来也基本上毁掉了房地产市场,而大量建设保障性住房不仅融资和经济上难以做好,公平分配和建成后管理更是难以成功,很可能出现的局面是中央请客,地方买单,最后不了了之的局面。另外一个原因,是土地问题已经带来大量的社会性群体事件,已经严重威胁到了政府的合法性。只有加速改革,才能够在压缩房地产泡沫的同时,不抑制、反而促进经济增长,也才能够防止现有土地制度尤其是征地制度带来的大量社会矛盾。

土地制度应该怎么改呢?我和大部分学者持一样的观点,就是土地制度改革要从征地、拆迁体制开始,要从集体建设用地入市开始,换句话说,除了公益性用地以外,工业、商业、住宅业用地,都应该由土地所有者的农民和农民集体跟用地者直接进行价格谈判,这是全世界都通行的规则,也是我国未来土地制度改革必须建立的准则。只有这样,工业用地才不会像现在这样被地方政府以零地价、负地价出让,只要工业用地出让的价格是正的,是反映了土地稀缺性和农民财产权益的,目前这种各地继续大建开发区的不可持续模式就会在相当程度上被遏制。当然,这只是第一个方面,就是即使是制造业用地,即使符合土地利用规划与城市规划,用地者也要和农民直接谈价格,谈成了就办,谈不成就不要办。第二个方面道理也是一样,商业住宅用地也是要建立这个谈判机制,或者给农民自己开发住宅用地的权利—真正做到中央提出的集体建设用地与国有土地同地、同权、同价。很显然,目前地方政府商业住宅业用地供给过少,就必须在城市建立多个供地主体,在强化规划效力的基础上,只要符合规划,农民可以自己开发,也可以和开发商合作开发,甚至可以农民直接出让土地给开发商开发,政府只要制定规划,然后对这种开发和交易征税就可以了。

集体建设用地入市可以考虑先从城中村的改造开始。这样的改造怎么进行,我们目前正在和地方政府探索进行一些改革。现在中国各地的城中村居住了大量的流动人口,但建设的是小产权房,地方政府不仅无从管理,而且也无法收税。比如,深圳的国有土地已经基本上用光了,但是大量城中村集体土地却被村民开发建设小产权房,获得很多的租金,租金很高当然不愿意被拆迁。这时,就可以考虑引进一个在台湾地区、日本等采用过的区段征收技术。道理很简单,举个例子可以说明。某个城中村是100亩土地,现在拆迁方是政府和农民来谈,但是如果个别人漫天要价,会导致改造无法进行。这里就面临一个经典的问题,就是一个人不干,大家都干不了。那么,在我们的改革模式下,现在我们就不再去谈怎么拆迁,如何给每个人补偿了。政府可以和农民谈,我们怎么帮助你们一起开发。比如这100亩土地,跟当地农民说拿走40亩,把这些房子全拆掉,剩下60亩给你。你为什么愿意白给我40亩呢,因为其中25亩我拿出去把基础设施做好,另外15亩卖掉,卖掉以后政府获得的收入可以把基础设施成本覆盖掉,相当于这个改造开发过程中政府不用掏钱了。而农民之所以愿意把这40亩让给你,是因为通过25亩地用于基础设施的改造,以及政府适当放宽容积率(原来你盖3-4层,现在我允许你盖成7-8层),可以让农民剩下的60亩地比原来100亩更值钱。我们通过这样一个把饼做大的方法,就可以把城中村改造和集体建设用地入市这个事情做起来。只要在城市的多个地段布局这样城中村改造,盖公寓楼,就可以通过市场化方式为广大流动人口和城市低收入阶层提供廉价、体面的住房。大量流动人口,尤其是农民工可以在这些改造后的城中村住下来。近年来,中国中低端劳动力市场开始吃紧,其中一个很大的原因,就是户籍制度与土地制度导致农民工不能举家迁移,导致很多留守妻子无法进入劳动力市场。换句话说,现在劳动力供给不足并不是因为农村没有剩余劳动力了,还有,但出不来,同时劳动力工资却在迅速上涨,我把它称之为“刘易斯拐点悖论”。因为农村妇女到了一定的年龄,孩子不能在城市上学,她只有回家带孩子,如果我们通过上述改革方式提供了农民工家庭可以定居的住房,他夫妇两个人到城市里来,政府在周围建立一些公立学校,夫妇两个人就可以过来挣两份工资,孩子去上学,劳动力供给不足的问题也可以有效缓解。同时我们城中村改造,使得当地城中村村民可以获得一个比较稳定的租金收益,土地制度改革也取得突破。

当然,这里还有一个问题,就是地方政府在这个过程中到底得到了什么?如果这样做的话,地方政府土地出让金会下降,那么地方政府肯定没有积极性。当然,在深圳这样的地方,政府会有积极性做,因为他本来土地占财政收入比例不会超过15%,政府收入早就不靠卖地了。但是很多其他地区的地方政府,如果允许集体建设用地入市,那么出让金就下来了,那怎么办?解决这个问题也有办法,既然允许农民盖房出租,一家农民可以拥有多套住房,物业税从这里开始收,或者有些农民不愿意自己盖,说把土地直接出让给开发商,那政府就可以收合理的土地增值税。总之,这边的集体建设用地放开以后,税收要跟上来,集体建设用地放开一点,出让金就会少一些,但同时税收会慢慢上来。于是我们就可以从以出让金为主的地方预算外财政模式,转换到以物业税和土地增值税为主的模式。要建立这样一个激励,让地方政府实现地方财政和土地利用模式的转型。

所以,上述土地制度改革是目前阶段可以做、也需要马上做的。它可以改变整个中国当前的发展模式,在降低房价的同时,又促进经济增长,而且通过这样一个集体建设用地入市,就可以把经济中过剩的流动性,大量炒房的资金从增加住房需求,引导到增加住房供给上去,这应该说是一个可以做得下去的方案。如果土地制度改革和户籍改革、财政体制改革可以结合起来,我们的发展模式就会有一个大的变化,可以为未来持久的经济增长和发展创造基础条件。

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