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改革走势座谈会

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政府、市场、模式

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  • 发布时间:2011-03-28 09:59
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政府、市场、模式

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今天的会议,内容非常丰富。大家围绕“十二五”时期转变经济发展方式这一主线,从经济、社会两大方面着重讨论了政府与市场的定位。每位发言者对自己所讲的专题都有很深的造诣,都在为改革深化、国家发展、民族复兴出谋划策。尽管卧佛山庄比五星级饭店简陋多了,但是会议的质量不取决于会议室的质量,而是取决于会议发言的质量。到会的专家都是知名学者,可谓“谈笑皆鸿儒,往来无白丁”。

“十二五”时期是我国经济社会发展重大转型期。中央明确提出以转变经济发展方式为主线,说明我们面临新的发展阶段。2006年世界银行在其《东亚经济发展报告》中明确提出: “使各经济体赖以从低收入成长为中等收入的战略,对于它们向高收入攀升是不能够重复使用的,如果进一步的经济增长被原有的增长机制锁定,人均国民收入难以突破10000美元的上限,很容易进入经济增长阶段的停滞徘徊期”。中国有自己的特色,但它山之石可以攻玉。改革开放以来,我们经过30年的高速发展,人均GDP 200多美元增长到4000美元左右,从低收入国家步入中等收入国家,是否也面临着“进一步的经济增长被原有的增长机制锁定”的危险?如果被原有的增长机制锁定,是否可能落入“中等收入陷阱”?从这个角度看,中央提出转变经济发展方式可以防止被原有的增长机制锁定,可以防止中国落入“中等收入陷阱”。但正如今天许多学者指出的,中央提出把转变经济发展方式作为“十二五”时期的主线具有战略意义,关键是地方能否落实。

最近有学者统计了各省“十二五”规划中GDP增长指标,加权平均为10.5%,比中央制定的7%高出50%11个省市“十二五”期间GDP要翻番,年度增长就要达到14%以上。还有投资,不少地方提出要进一步加大投资力度,把投资作为转变经济发展方式的主要抓手或推动力。这还是省一级的指标,如果把地市一级的指标统计一下,肯定比省级的还要高很多。我参与讨论了一些地市的“十二五”规划,其中没有一个地市的年均GDP增长指标低于12%。在地方普遍继续追求高增长、大投资的背景下,如何处理好经济发展方式转变与经济高速增长之间的关系?问题还在于地方真正执行的是地方的“十二五”规划,那么中央确定的7%增长速度就难以落实。这个问题,“十一五”、“十五”、“九五”就存在,中央也早就提出了经济增长模式转变的问题,但那时我们处在低收入向中等收入发展阶段,在物资财富极度困乏的情况下,人们总是希望发展速度快一些,诸多经济政策以及干部考核政策也是最大限度激励GDP增长的,这在一定历史阶段有其合理性。在“十二五”开局之年,我们步入从中等收入向高收入的新的发展阶段,瞻前顾后,应当看到,过多依靠投资、过多依靠出口、过多依靠低劳动力成本的高速增长模式难以为继了。资源约束凸显、环境破坏严重、社会矛盾激化,我们为高增长付出了过大的成本,投资的效益大幅度下降,许多问题已经到了临界点。因此,无论从国际经验看还是从我国经济社会面临的实际问题看,我们不能被原有的增长机制所锁定,必须转变经济发展方式,突破原有的路径依赖。

要突破原有的路径依赖,就要分析前阶段鼓励高增长的体制机制在新阶段哪些需要改革或转变。正如大家谈的,前阶段促进经济高速增长的动力之一是地方政府之间的竞争,而当前突出的问题是要合理界定政府尤其是地方政府与市场的边界。有位老领导指出,我们的社会主义市场经济建设取得了进展,但并没有到位。在中央层面,政企不分、条条分割的局面有了很大改变,但在地方层面,政企不分的局面依然严重存在,块块分割的局面基本没有改变。一些学者早就提出,地方政府的公司化倾向愈演愈烈,块块分割的局面逐步演变为诸侯经济。书记、省、市长率领企业家招商引资,场面宏大,蔚为壮观,如果以前可能利大于弊,那么今后难免弊大于利。同时,正如今天会议上一些同志指出的,要看到政府在社会领域有许多该管的事没有管到位,该做的事还做得很不够。所以,合理界定政府与市场的边界,有两方面的问题值得注意。一方面是在前一段发展过程中,精力主要放在经济增长上,在公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、住房保障、基础设施等方面投入不够,公共产品严重短缺。为此,“十二五”规划突出民生,加大基本公共服务的投入,强调了各级政府在社会建设方面的作用。另一方面,地方政府在促进经济增长上表现出很强烈的路径依赖,许多地方依然在层层下达GDP、投资、招商、项目等各种经济指标,有的一直下达到街道,政府主导的作用走过头了,市场配置资源的基础性作用远远发挥不够。因此,确定政府与市场的边界,不能笼统说政府管多了或管少了,要分领域具体分析,至少要分经济、社会两大领域。

政府与市场的定位其实是一个很老的问题,“看不见的手”与“看得见的手”怎样配合才好,争论了上百年。这个问题能争论百年以上,从一个侧面反映它常讲常新,与时俱进。我们是在计划经济转向社会主义市场经济、中等收入迈向高收入这一特定条件下、特定阶段中讨论这个问题的。如果拓宽视野,可以看到对这个问题的争论十分激烈。

2008年爆发二战后最大的金融危机、经济危机以来,国际国内不少学者分析认为欧美的市场经济模式要垮台,至少不再有感召力了,那么发展中国家学习谁呢?中国改革开放以来创造了世界经济奇迹,率先走出世界经济危机的阴影,奥运会、世博会的成功举办进一步提高了我们的国际影响力,在这样的背景下,似乎提出中国模式顺理成章。国内举办的讨论中国模式的论坛,那种恢复汉唐帝国万方朝拜、四海来贺的豪情使人感到特别振奋。今年是辛亥革命100周年,中国共产党成立90周年,回顾历史,多少先贤呕心沥血、多少先烈前赴后继。立足于前辈打下的基础之上,改革开放以来经济高速增长,经济总量超日赶美已经不在话下,国人有理由为此感到骄傲。但头脑过热就有问题。一些人主张“十二五”时期抓住机遇大干快上,接着再干20年到30年,其他问题GDP总量超过美国再说。这样经济增长又成了第一要务了,转变发展方式大约要等到下一代了。那么中国模式与欧美模式区别在哪里?一些经济学家论证中国经济奇迹的“密码”恰恰在于地方政府的竞争,县域经济竞争,这就又回到了政府与市场边界的界定问题。

我是不赞成过早确立中国模式的。我当然也满怀热忱地希望中国能为世界提供一个可供普遍借鉴的经济社会模式,那样,中国为人类文明的发展就做出了更大的贡献。但现在就肯定中国模式为时尚早,因为中国的经济社会发展还面临许多不确定的因素,面临着许多困难和问题。不仅要看到资源环境的约束对中国前阶段的经济增长方式提出挑战,更要重视社会结构滞后严重制约了经济的进一步发展。中国当前面临的问题是经济总量极大增长、经济规模极大扩张,而经济结构十分扭曲、社会关系十分紧张。在这种情况下,过早肯定中国模式,不利于经济结构和社会结构调整,不利于发展方式转变。

中国当前面临的社会问题很多,最突出的是收入分配差距过大。对此,社会各界基本形成共识。“十二五”规划建议也浓墨重彩地强调了收入分配制度改革的重要性,提出要提高居民收入在国民收入中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。去年我写了一些文章论证政府在提高这两个比重中应发挥作用。但今天我想说,我在论述政府作用的同时,很担心出现用行政指标干预企业内部分配的问题。搞社会主义市场经济必须赋予企业用人自主权,包括确定企业职工工资的自主权。还要认识到,现代市场经济条件下,劳动报酬并不是单纯由雇主单方确定的,劳动报酬与资本收益之间的关系也不仅受市场供求的影响,需要建立劳资双方谈判机制。从这个角度看,收入分配在很大程度上演变为不同社会群体的利益诉求能不能得到充分表达的问题。再进一步推论,又演变为各类社会组织是否具有真实的维权自律行为,社会不同群体之间是否在法律框架下建立了自律与自协调机制。

应当看到,随着经济体制改革的深化,我国出现了经济组织多样化的深刻社会变革,计划经济的“单位人”日渐转变为市场经济的“社会人”。适应这一变革,政府逐步转变职能,在社会事务管理中坚持依法行政,大幅度减少了社会事业的行政审批事项,大力培育社会组织、中介组织和城乡基层自治组织,使之承担起一定的自我管理和自我服务的社会功能,社会管理的社会化取得了一定进展,例如社会组织数量2008年已经发展到36万多个。当然,与发达国家相比,我们的社会组织还属于初创阶段。平均每万人拥有社会组织数量,法国是110个、日本是97个、美国史57个、新加坡是14.5个,金砖四国中的巴西是13个,中国仅有3.2个,按中国的城镇人口算也只有7个。其实社会组织面临的主要问题不是数量少,而是质量差。其中绝大多数行政色彩浓厚,缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性。本应代表不同阶层利益或独立协调社会事物的各类民间组织依然存在“官办、官管、管运作”的现象,反映社情民意的表达渠道难以真正拓宽,社会不同利益群体间的自律和自协调机制也难以真正建立,必然造成政府在社会和经济管理方面继续维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。

再有,缺少了社会组织自律和自协调机制这一重要环节,中央政府放权给地方政府,地方政府又往哪里放权呢?没有相应的行业协会或其他社会组织来承接。我认为这是地方政府过多干预经济活动的重要体制性成因之一,是经济管理体制与社会管理体制难以协调运作的关键。前面我说确定政府与市场的边界,要具体分析经济与社会这两个领域的不同特点。但近来的趋势是无论经济领域还是社会领域,只要出现问题,解决的办法就是针对这一问题设立一个行政考核指标,建立一把手责任制,层层落实,结果必然是不断加强行政干预力度。这就提出了一个重大问题:在从中等收入向高收入迈进的过程中,是依靠更全面、更精致、更强势的政府行政干预,还是依靠更广泛、更灵活、更和谐的社会协调机制?这两者并非相互排斥,但侧重点不同,结局可能大不相同。在一些人看来,好多事之所以乱,是因为还没管住,根本就没想到怎么发挥社会组织的作用。权力下放,责任分解,只能下放到各地市,分解到各部门。许多应当在政府与市场之间分割的职能,还是在中央与地方、部门与部门之间分割,无非是中央权大点还是地方权大点,甲部门权大点还是乙部门权大点。同时缺乏社会监督机制,各类行政指标完成如何仍旧是政府自己说了算,以至于一些省市要跑国家统计局“公关”,修正相关统计数据。“数字出官,官出数字”的体制基础就在于此。

各类市场主体发育以后,不可能像计划经济那样再以指令性计划管理了,又没有社会组织的维权自律,他们难免自行其是。政府面对千百万企业怎么办?不得不加强审批,权钱交易的空间因此而迅速膨胀。诸多的社会矛盾是因为社会管理体制和经济管理体制不配套造成的。再看所谓中国模式的密码在于地方政府竞争问题。地方政府竞争确实在前阶段收到了促进GDP高速增长的奇效,但长期这样搞下去,地方政府公司化将越演越烈,快快分割将严重阻碍统一市场的建立。由此造成的重复建设、资源浪费、环境污染等有目共睹,更严重的问题在于缺乏行业协会等社会组织的维权自律,众多分散的市场主体,只好单独与地方政府及其各个部门打交道,这为权钱交易提供了无限广阔的平台。前仆后继得到的成果,有被前腐后继葬送的危险。因此,我在今年观察家年会上说,当一些学者积极为中国模式树碑立传时,我一方面被那种要让四海来贺的民族豪情所感染,另一方面内心又忐忑不安,隐隐觉得最希望把现有体制固化为模式的,是那些权钱通吃的权贵。

但我对理顺政府与市场的关系抱谨慎乐观态度。按理说,不同利益群体间的矛盾在很大程度上可以通过各自组织的对话协商加以调节,因为我们党代表了广大人民群众的根本利益和长远利益,我们的国体、政体和基本法律框架能够容纳各社会团体和谐共处。现在我国已经有近40万个社会组织,较之计划经济时政府完全垄断社会管理的情况有了很大改变,在此基础上进一步实行政社分开,解决“官办、官管、官运作”的弊端,就可以建立“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制”,形成“全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的利益协调机制”,从而使政府尤其是地方政府从无所不包的经济与社会管理事务中解脱出来,真正做到把那些不该管、管不了、管不好的事交由企业、社会组织、社会中介机构去管,充分发挥市场配置资源的基础性作用,使社会体制与经济体制、政治体制、文化体制四位一体,协调发展。

社会和谐将为经济可持续发展提供持久的动力。社会各阶层充分表达自己的合法诉求,合理分享经济发展的成果,已经提到“十二五”时期重要议事日程。当中国普通劳动者自组织能力与消费能力大幅度提高,政府与市场的边界清晰划分,经济结构合理调整,社会关系相对稳定,民主法治基本健全,那时也许我们可以认真讨论中国模式了。

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