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宋晓梧:深水区改革的六大新思路

  • 分类:本会新闻
  • 作者:马军
  • 来源:凤凰周刊
  • 发布时间:2019-09-20 16:51
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宋晓梧:深水区改革的六大新思路

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核心提示:改革就要付出代价,改革初期大家都觉得有好处,而现在必然涉及一部分人的利益。

  2014年是贯彻落实十八届三中全会精神,全面深化改革的开局之年,盘点李克强总理在十二届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》,宏观调控上下限、简政放权等成为舆论焦点,未来一年新一届政府将要推出哪些改革措施更是引人注目。

  对此,中国经济体制改革研究会会长宋晓梧接受了《凤凰周刊》专访,对新一届政府执政一周年的成绩以及中国未来改革的具体思路发表了自己的看法。

  宋晓梧曾任国务院体改办党组成员兼秘书长等职,熟知中国改革的发展历程,他认为,未来一两年改革将进入深水期和攻坚期。

  他强调,深水区的改革需要新的思路,靠投资拉动的发展模式已难以为继,必须进行产业结构调整。经济发展的重心应更多的放在质量和效益上,而不是简单关注GDP增速,未来的资源配置应发挥市场的决定性作用。

  “要做到向市场、向企业、向社会组织和中介机构放权”,宋晓梧认为,应改革社会组织双重管理的体制,建立政社分离、权责明确、依法自治的现代社会组织管理体系。

  不过,宋晓梧也表示,十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济,但这并不等于现阶段要向民资放开所有领域。

  提高就业弹性

  记者:设置经济增长上下限是本届政府宏观调控的一个新举措,其中经济增长的下限是就业和经济增长两个指标。在《政府工作报告》中,李克强总理提出今年的工作目标是就业1000万和经济增长7.5%,这两个数据是怎么测算出来的?

  宋晓梧:GDP增长和就业是紧密相关的,但会受到不同的发展阶段和发展方式的影响。

  GDP和就业之间有一个“就业弹性”的概念。以前我们曾说GDP要保8,似乎不保8就不能解决就业问题。实际上,从经济学理论和经济发展史看,不存在这样固定的比例关系。

  但从目前中国这种靠投资拉动GDP的发展模式来看,一旦GDP掉到7%以下,就容易产生就业问题。这是因为我国的就业弹性还比较低。

  在上世纪80年代,我国每增长1个点的GDP,可以拉动150万到200万的就业;90年代末的时候GDP每增长一个点,只能拉动80万的就业。而最近十年,我们最多的时候增长了14%的GDP,但也只拉动了约1000万人的就业。我国的就业弹性呈现出逐渐下降的趋势,这也就是为什么有学者说我国需要一个相对较高的GDP增速的原因。

  记者:为什么中国的就业弹性如此低?

  宋晓梧:经济是分行业的,有的行业对就业贡献大,有的行业对就业贡献小。像钢铁、石化这种产业对GDP贡献很大,但拉动就业少。第三产业,投入不一定多,但是拉动就业作用明显。我国目前就业弹性低很大程度上还是产业结构的问题。

  产业结构的调增需要时间,在我们已经形成的现有产业结构下,用保持GDP较快增速的方式保就业有一定的道理。但是我们要看到这里面的问题,不能长期以低就业弹性的产业结构和增长方式来保就业。中长期看,这种增长模式要进行调整,但短期来看,没有GDP增速的保证,就很难保证就业。

  去年有一个较好的兆头,第三产业的发展速度加快,我们用7.7%的GDP增幅拉动了1300万的就业。这至少说明了GDP保8才能保就业的说法不成立。如果我们的就业弹性能够恢复到80年代的水平,GDP增长到5%-6%,就能保障1000万人左右的就业了。

  记者:中国的就业弹性在世界范围内是个什么水平?

  宋晓梧:国际劳工组织的一项研究表明,1992年到2004年,金砖四国里,中国的就业弹性平均是0.1,俄罗斯是0.2,印度是0.3,巴西是0.9。我们比他们都低,一般发展中国家的就业弹性是0.3到0.4之间。发达国家因为第三产业更发达,就业弹性就更高一点。

  在目前这个阶段,不可能很快就把产业结构调整了。提出一个经济成长的下限,有其合理性。但是长期来看,还是要坚持转变发展方式这一主线,把调整产业结构当做重要抓手,提高中国的就业弹性。如果就业弹性提高了,也就不存在GDP必须增长8%或7.5%才能保就业的说法了。

  摆脱GDP竞争

  记者:您对今年GDP成长7.5%的目标是否乐观?

  宋晓梧:今年欧美的经济形势是有所复苏的。发展中国家,包括金砖国家则遇到了一些问题。但总体来看,国际形势并不比前两年更加恶劣。我们大量的进出口还是在欧美和日本,所以总体来说,形势并不比之前更差。

  相比外部环境,国内的问题比较突出。我们多年积累下来的产能过剩、环境污染等问题,使得之前那种不计能源消耗,不怕污染环境去增加GDP的发展方式已经越来越难以为继。

  李克强总理讲到“向贫困宣战一样对污染宣战”,说得非常严厉。看起来GDP可能会受到一些损失,但是人民的实际福祉却提高了,我认为这是非常正确的。在这种情况下照着7.5%的目标奋斗,是有可能达到的。

  记者:我国经济的投入产出比是相对比较低效的,该如何提高GDP的投入产出比?

  宋晓梧:根据国内外一些研究机构和课题组提供的资料,近十年来,我们的金融投入、财政投入的效率都是下降的。中国宏观经济学会的一项研究,新增一元GDP所对应的全社会固定资产投资,2002年是1.78元、2008年上升到6元左右、2012年则是8元以上,10年间投资的宏观效益下降近80%。

  习近平总书记讲过,经济发展的重心应该更多的放在质量和效益上,而不是单纯关注GDP增速。

  如何提高投资效益,很大程度上是要取消资源配置过程中的政府过度干预,要尊重市场需求。为什么之前效益低?很重要的原因就是地方政府为了追求GDP,盲目上新的产能,并保护本地落后产能。传统的钢铁、石化项目大家争着上,市长拿到钢铁项目激动得吻批件。新兴产业,如光伏、风电设备,更是一哄而起,我们有300多个城市都大规模上马这类项目。这种政府拍板推动的投资决策方式就很容易出问题。

  未来的资源配置应该更多让市场来选择,第三产业要放宽民间资本的进入,如动漫、快递、网络服务、养老服务以及金融服务等,都应该放开。我们还有很多新兴产业很缺乏,把这些领域放开,让民营资本进去,国家给予一定的倡导,并加强市场监管。让地方政府为了GDP竞争再去投资重化工业已经没有多少出路了。

  “调整结构就是要发挥改革的红利”。“改革红利”是李克强总理率先提出来的,一提出来便得到理论界以及全社会的积极响应。

  取消社会组织双重管理

  记者:本届政府将简政放权作为深化改革的突破口。您认为本届政府的简政放权和之前几届政府有哪些不同?

  宋晓梧:简政放权从改革开放一开始就在做。改革初期的放权是中央政府向地方政府放权,提高地方政府的积极性。当时这个方向是对的。计划经济中央权力高度集中,人财物产供销全国调配,权力都在中央。改革启动后,发挥中央和地方两个积极性,是好事。当然还有给企业松绑,扩大企业自主经营权。

  前几届政府都提出过简政放权的口号。比如:小平同志就曾提出,简政放权就是要把政府不该管、管不了、管不好的事,交给社会去办,市场去办。2004年温家宝总理也说过同样的话。

  但多年以来,我国的社会组织和中介机构发展相对滞后。改革初期,中国几乎就没有社会组织,现在民政部门统计我国的社会组织有50多万个,包括行业协会、各种基金会和非政府组织等。数量不少,但质量不高。严重的问题是大部分社会组织都是官办、官管、官方运作的。这使得对社会组织的放权放不出去,表面上放了,实际上权还是在政府机构自己手里。

  本届政府的放权,有一个很大的亮点,去年国务院通过的机构改革和职能转变的方案明确提出,要取消社会组织双重管理体制。过去我国的社会组织不仅要在民政部门登记,还要挂靠一个行政机构,结果实际成了行政机构的附属物。对此社会各界意见很大,称这种社会组织为“二政府”。

  本届政府提出,到2017年要建立政社分离、权责明确、依法自治的现代社会组织管理体系。这比中央向地方放权、中央各部门之间分权重要得多。因为后者还是政府内部的事情,没有做到向市场、企业、社会组织、中介机构放权。

  记者:国外的社会组织在承担某些社会治理功能上有哪些经验?在这方面中国是否也有一些探索?

  宋晓梧:西方国家市场经济发展过程中,行业协会在协调产业相互关系、上下游企业的关系、行业与政府的关系、国内外贸易关系方面都发挥了维权自律的重要作用。西方国家的雇主组织、工会组织在协调劳动关系上也发挥了明显的作用。而在这些领域,我们的政府现在都冲在第一线,忙得焦头烂额,出了问题也只好政府自己扛着。如果发展社会组织的这个方向明确了,落实了,那将是本届政府机构改革的最大亮点。

  其实向社会组织放权,我国在地方上有很多经验。广东从去年7月1号就取消了社会组织的双重管理。北京、上海等地也有很多有益的探索。国家层面也明确开放了经济类、慈善类、社会服务类的社会组织的注册和准入。政府完全可以把一些事务委托给它们,向它们购买公共服务,用第三方来评价政策实行的效果,既有效,又公正。

  记者:我们已经看到了中央简政放权的决心,但如何避免重复以前某些部门和地方政府一边放权,一边增加审批事项的问题?

  宋晓梧:对本届政府的简政放权,我也听到一些企业还是有顾虑,担心如果把大量审批权下放到地方,地方政府公司化的倾向又没有解决,那么可能加重重复建设问题。还担心地方在中央设置的下限上加码,中央的下限是GDP增长7.5%,省市一级可能是8%,地市或县里就可能是10%,层层为下限加码,那就会进一步恶化产能过剩,阻碍结构调整。因此,地方政府也要转变职能,向社会、企业、社会组织、中介机构放权,对本届政府来说,这是十分迫切的任务。

  实际上在许多地方,层层落实分解GDP、投资、招商引资指标的情况还存在。直到去年下半年,还有不少地市在搞这类“百日动员”。解决这个问题不是简单的事情,过去十几年的经济增长已经产生了惯性,或者说对地方政府形成了一种“路径依赖”。

  分类放开民资

  记者:十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济,您在上世纪80年代就提出过这个问题,对于发展混合所有制经济您有没有具体的构想?

  宋晓梧:据我所看到的材料,绝大多数人是赞同发展混合所有制经济的。我80年代曾提出以所有权的价值形态和实物形态相分离发展混合所有制经济。现在来看,搞混合经济还是要对国有经济进行分类,比如分成公益类、保障类、竞争类等。有的公益类可以百分之百的国家控股,保障类的可以国家绝对控股或相对控股,竞争类的、商业类的,大多数可以不控股,只参股。国家对于资本的运作,应侧重在价值形态的资本运作,而不是实物形态的资本运作上。价值形态的资本运作可以用贷款、股票等多种方式进行。

  当年我的提议是:对于国家来说,价值形态的资本是集聚的,而实物形态的资本是离散的;对于单个的企业来说,实物形态的资本是集聚的,企业拥有对设备等生产资料的完全使用权,但价值形态的资本是离散的,赚了钱要给不同的参股方付息。

  所以,对十八届三中全会提出的混合所有制经济,我非常赞成。但我还是强调要分类,有的行业要允许民营资本进入,有的行业国家要控股,有的行业现在可能100%国有控股。我可能保守一点,我不认为现阶段要放开所有领域让民资进来。实际上西方国家都有国有企业,在某些特定的阶段和情况下还立法规定某类企业国家完全控股。

  推进人的城镇化

  记者:本届政府推动的新型城镇化相较以往有何不同?

  宋晓梧:新型城镇化肯定是经济的增长点,因为我们还处在从农业国向工业国转变的历史过程中。转型过程中就存在着农村、城市消费差别大的问题。把农民工市民化,就能拉动很多内需。

  除此之外,加大新型城镇化建设力度,就要投入更多的基础设施建设,这些基建的需求也是内需。

  现在对城镇化的认识比以前提高了很多,不再是简单的城市基础设施建设、硬件的城镇化,而更关注人的城镇化,包括农民和城市居民就业权利的平等,同工同酬的权利,基本社会保障的权利,公共服务均等化、城乡规划一体化、教育平权等问题。

  人的城镇化所涉及的这些问题,显然不是多建设高楼大厦就可以解决的,也不是修建主题公园可以解决的,更不是建几个CBD就可以解决的。这涉及各项经济社会政策的深刻调整。

  记者:在新型城镇化的工作上,有哪些教训需要吸取?

  宋晓梧:教训太多了。比如重复建设就不能再做了,污染产业也不能再上马了。过度的豪华社区也没必要搞太多,那样反而阻碍了农民工的市民化。很多地方提出了很好的口号,叫做“金山银山不如绿水青山”。

  再有,以前很多地方政府关注点在相互竞争GDP,现在也要把关注点放在培育公平的市场竞争环境,给人们塑造一个法制的环境,安定生活的环境,而不是再把注意力放在GDP增长超过周边哪个城市上面。

  基本公共服务事权上移中央

  记者:本届政府扩大了“营改增”试点,尝试以此推动财税体制改革,您认为接下来财税体制改革应从哪些具体事项入手?

  宋晓梧:从全国范围看,营改增的改革以及简政放权让政府少收了1500亿元左右的税,总体来说为企业让利了。此外,营改增的进一步推行还会推动中央和地方税收关系的调整,财权和事权的划分。

  我还在当国务院体改办宏观司司长的时候就曾研究过这个问题,现在比较明确的是自分税制之后,地方普遍认为事权和财权不匹配,事权多财权少,地方叫苦。下一步改革应该从基本公共服务均等化出发,把一些事权收到中央,包括主要的基本社会保障项目。基本公共服务均等化不是一个省、一个市、一个县内的均等化,而是全国范围的均等化。如果基本公共服务的事权完全在地方,区域发展就不可能平等。

  某种程度上说,由于各个地区的地理位置差异、历史文化禀赋不同,人均GDP的均等不可能做到。但是在教育、医疗、养老、交通、供水、住房等基本的公共服务和基础设施方面,做到全国各地差不多,是可以的。美国各州的人均GDP差得很多,但是人均生活水平却没有我们这么大的差距。

  十八届三中全会决定中明确写了,要把部分社会保障的事权集中到中央。调整中央与地方的事权,当然要相应调整财权,这是本届政府财税体制改革的重头戏。

  改革不会一蹴而就

  记者:目前改革已经驶向深水区,您认为改革最大的阻力来自于哪里?

  宋晓梧:未来一两年是改革阻力比较大的时期。在现有的体制下,中央提出一个明确的方向,不会有人公开反对。一旦真正触动现有利益格局时,明里暗里一定有很大阻力。

  阻力可能主要来自两方面,一个是垄断性行业利益格局,一个是中央地方的利益格局。要打破这两个20多年来逐步形成的利益格局,没有一点阻力不可想象。

  打破既有利益格局和当年改革计划经济有所不同。现在改革的阻力和改革启动初期时并不一样。改革初期启动时阻力主要来自思想观念,我们要在理论上突破原有的概念。现在的改革仍然有来自思想观念的束缚,但更困难的是要触动利益,而既得利益盘根错节。

  我认为未来一两年推动国有垄断性行业改革,调整中央地方关系,不会一蹴而就。因为,改革就要付出代价,改革初期大家都觉得有好处,而现在必然涉及一部分人的利益。十八届三中全会决定提出要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩,以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱。中央有“壮士断腕”的决心,再固化的利益藩篱也可以打破。

  当然,改革绝不是杀富济贫,真正靠勤劳致富,不靠权钱交易发家的人,不是全面深化改革的对象。

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