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刘云华:中国大中城市的房地产政策:路在何方?

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  • 发布时间:2019-09-19 18:14
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【概要描述】地方政府的高地价政策和发展商的垄断利润导致大中城市房价和空置率飚升,造成资源错误配置和社会财富分配不公。土地的有限供给、城市人口扩张、 国内外游资注入、对未来经济发展的预期将进一步加剧中低收入者的购房困境。构建以政府资助的公共住房为主体、市场定价的商品房为补充的住房体系将是大中城 市建设和谐社会的长远策略。

刘云华:中国大中城市的房地产政策:路在何方?

【概要描述】地方政府的高地价政策和发展商的垄断利润导致大中城市房价和空置率飚升,造成资源错误配置和社会财富分配不公。土地的有限供给、城市人口扩张、 国内外游资注入、对未来经济发展的预期将进一步加剧中低收入者的购房困境。构建以政府资助的公共住房为主体、市场定价的商品房为补充的住房体系将是大中城 市建设和谐社会的长远策略。

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近几年来,中国房地产业的发展不仅让人眼花缭乱,也让人焦虑不安。大中城市房地产价格的飚升使愈来愈多的中低收入市民望房兴叹;地产商的暴利和土地管理官员的频频弊案引发人民对政府的不信任甚至愤怒;丛生的地产交易纠纷让普通消费者饱受挫折。在深层的经济与社会层面上,市场化了的房地产业不仅没有达到土地和房产资源的有效配置,而是导致房屋价格和空置率不断飙升,大大扭曲了房地产业中的资源配置,同时制造着极大的社会不公。畸形发展的房地产业,不仅影响到整体社会的和谐,潜在的危机甚至可能影响到相关产业的发展和宏观金融的稳定。
然而,过去几年来政府在对房地产业的政策取向和管理上,表现摇摆不定。1998年出台的背书房改的纲领性文件,基调为政府向城市中低收入居民提供负担的起的经济实用房。这里所谓的中低收入者应该指的是多数的、70~80%的城市居民。(见1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》23号文件)。但2003年的房地产政策就有方向性的转变,“要逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房;同时,根据当地情况,合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围。”(《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》国发〔2003〕18号文件)。在这样的政策背景下,地方政府为寻求快速城市建设和经济发展资金,以经营城市土地获取高地价,忽略经济实用房的建设。伴随经济快速发展预期和城市人口的迅速增加,开发商则利用获得的土地垄断权哄抬房价,房地产价格虚高或泡沫自然形成。
鉴于房地产业的不健康发展,2006年建设部又推出房地产业宏观调控五大政策(2006年5月),其主旨为强调保障中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地供应,要求不得低于居住用地供应总量的70%,重点发展满足当地普通居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房,制止地方政府片面强调以地生财的做法。但并没有具体实施的措施,也没有规定地方政府在房地产业中的具体职责。
综上所述,中国房地产政策存在的问题可以归纳为以下三个方面:一是政府虽然对房地产问题发生的原因非常清楚,但对房地产畸形发展的深远危害并不一定看到;二是对房地产业在市场经济中的定位不明确,特别是在中国目前的经济环境下房地产业该如何定位没有明确的认识,所以才有政策的摇摆;三是缺乏对正确政策的有效执行体系。刚刚结束的中央经济工作会议已把“加强对房地产市场的合理引导和有效调控”放在了今年经济工作的主要位置,也是必然的结果。
如何让中国的房地产业回归正途,首先在于明确房地产业在目前中国经济发展中的市场定位问题,即明确政府与市场在房地产业中各自需要扮演的角色。本文的目的,在于厘清房地产业在中国目前经济发展中的定位,希望能对明确政策的取向有所参考。同时简要介绍新加坡、香港的房地产政策的要义,以供借鉴。
 
一、房地产业的基本特性与市场经济体中常见的政策规范 
 
在竞争市场的条件下,供求关系决定价格是市场经济中资源有效分配的基本准则。但房地产业的复杂特性决定了房地产市场很难成为一个竞争市场。如:房地产的自然属性具有三维固定性不可移动、经久耐用和异质性的特点,在特定的区域里,土地面积的供应又是有限的。经久耐用、有限供给和无替代品足以使土地市场成为垄断与投机的市场。与这一特性有关的其他社会问题有贫民区、阶层和种族隔离、荒废地段等。房地产的经济特性包括多重外部效应(外观会影响到市容,建筑的质量会影响到安全,整体的复杂性会导致不公平交易等);房地产也有投资和消费的双重特性,以及购买时需巨额资金的约束。房地产的社会制度特性是对人的行为的影响。中国古语讲:人无恒产,便无恒心。有恒产,进而有恒心,行为稳定,不铤而走险,社会因此稳定。
由于上述原因,房地产业经常发生的问题是由良好经济预期和未来价格预期产生的错位需求和投机需求,进而导致房地产价格泡沫。泡沫破裂导致地产发展商建成产业积压,资金链断裂工程无法继续,烂尾楼出现。银行不能收回贷款,不良资产产生。当银行不良资产比例太大时,人们进而对货币失去信心,挤兑、抢购,导致银行倒闭,金融危机发生。房地产市场由泡沫进而破裂导致的剧烈价格波动,对社会和经济各个层面的稳定发展造成极大的损害。如:在地产业本身是资源的错误配置;对其他产业则是成本的波动;对居民而言则是财富的不合理转移。
综合而言,房地产是一种很特殊的产品,同时也是城市居民最大的财富持有形式和居民生活中最大的消费品,房地产政策不仅影响居民的财富分配、生活水平,而且涉及劳动力市场的流动性、社会公平和其他相关产业的发展。有关房地产的政策和制度的制定不仅是一个经济问题,也是一个社会问题。政府必须对房地产业进行多方面管制与干预才可能维持房地产业的健康发展。
在市场经济体中,政府在制订房地产业政策时,必须考虑下列因素:
(1)鼓励人民拥有住房以促进社会稳定。对低收入和高收入者都有扶持。
(2)规范房地产的外观与安全标准,防止外部负效应发生。
(3)规范房地产的交易过程,防止欺诈行为发生。
(4)规范房屋金融市场,防止房地产泡沫对金融业的冲击。
(5)监督管制房地产价格的波动,防止财富的不合理转移。
(6)监督房地产的市场结构,防止垄断发生。
 
二、中国畸形地产市场问题的实质与潜在问题 
 
2.1 房地产的高价位和价格波动问题
房地产的高价位即是土地的高价位,而中国的土地市场并不是竞争市场,房地产开发也不是竞争市场。在政府把低价征用的土地高价卖给发展商以获取资金过程中,居民失去的土地权益变成地方政府的城市建设甚至政绩工程资金,居民支付的垄断性高房价使财富向少数发展商集中。失地的农民变成市民要花几十倍的代价再买回原本属于自己的土地。这样的土地政策或由地方政府操作的土地经营模式直接导致社会财富分配的不公。据《个人理财》杂志2004年的估计,在几个房价高价位的城市中,房价和居民家庭年收入的比例在8~16倍之间甚至更高,远远超越国际通行的4~6倍的标准。中低收入者辛勤工作的收入赶不上房价的增长。当城市的居民把毕生最大的财富支付与生活中的一项基本消费,特别是由于政策的操纵和地产市场价格波动直接带来社会财富转移并引起财富分配相对不公时,以诚实劳动获得应得报酬的推动社会发展的基本激励机制严重扭曲。
2.2 房地产的市场化定位问题
由于土地以及地产的特殊特性,政府的管制与干预是必然的。但各国会视各自的土地资源和经济发展条件而确定管制与干预的方法与程度。市场为主还是政府为主取决于市场是否能够有效地运行。
在土地资源丰富的市场经济国家,房地产以市场为主,政府提供有限的资助。如美国、澳洲、加拿大等国,都有对低收入者的住房补贴和对所有购房者的贷款利息补贴。这些国家中良好的社会流动基础和普通人民收入水平使住房不成为具有上述种种问题的市场。如,纽约的房价高,但低收入居民可以很容易地搬离到其他城市或近郊便宜的地方。
但在新加坡和香港这样相对独立的城市经济体中,土地的稀缺导致地价奇高,而居民又没有其他地方可迁移。相对竞争的房地产市场难以形成。因此,政府对房地产市场的高度干预和对低收入者的住房补贴就是必然的选择。在中国目前的经济发展条件下,人口流动的社会基础并不完善,普通劳动者的收入水平又和房地产价格相距甚远,依赖市场机制来到达房地产资源的合理分配是不可能的选择。
2.3 大中城市中房地产的潜在问题
      然而,目前中国大中城市中房地产价格飙升问题还远未结束。土地的供给的有限性、城市人口扩张、国内国外游资的进入、对未来经济发展和房价增长的预期会推动房价进一步远离普通市民的负担能力。高房价和高空置率状况会持续、漫延甚至失控。由此引发的经济与社会问题将是多重而深远的。由于历史和文化的原因,以及目前我国社会流动基础薄弱,让原有的城市低收入居民搬离城区到乡下去居住是件非常痛苦和困难的事情。
 
三、新加坡与香港房地产政策经验 
 
新加坡和香港在人口、土地、经济状况等方面有非常类似的情况。两地土地的稀缺导致地价奇高,在房地产政策的设计和管理方面也有极大的类同性。
新加坡采用的公共住房制度为85%的居民提供了低价住房,是一个政府参与与市场结合的产物。在过去的四十多年中,新加坡政府通过强制性低价征用私人土地使国有土地从1949年的31%增加到2005年的87%。政府把征用的土地用于公共设施、工业发展和公共住房建设。居者有其屋的政策保证为绝大多数家庭提供一套负担的起的一百平米使用面积的公共住房,即公共住房的价格以居民平均收入水平决定,居民需要拿出月收入的25~30%支付30年房屋贷款。对极低收入者则采用低租金和水电补贴方式。合格购买政府公共住房的收入顶限涵盖了80%以上的家庭,而对于超过政府规定的收入顶限又无力购买私人商品住宅的白领阶层也提供政府补贴的低于市场价的公寓住房。私人住宅发展商可以购买永久性私人土地或99年地权的政府土地开发私人商品房,价格由市场决定。
新加坡的住房政策在新加坡的经济和社会发展中起到了如下作用:(1)普惠性的公共住房制度成为新加坡社会最主要的财富均衡机制和最大的社会稳定机制;(2)自由竞争的私人商品房市场满足高收入者和外来资金对房地产的需求。二元化的房地产市场保证了本地居民基本居住需求和社会的正常运作,同时也满足新加坡高度开放的经济环境。
由于高地价和开放经济的原因,香港政府虽然历来奉行政府少干预经济的政策,但为市民提供基本的住房保障成为香港政府的重要职责。香港的公共住房占住房市场总量的45%,占到政府公共开支的17%,基本保障了中低收入者住房的需求。但在过去几十年以地产开发作为经济发展重要支柱的香港经济中,几次大的地产价格波动仍然给香港经济和社会带来巨大的打击。97年的金融风暴使香港地产价格下跌65%,导致负资产家庭超过十万宗。新加坡则可以做到房价涨跌而民不惊恐。
 
四、中国房地产业可能的政策选择 
      
建立和谐社会不仅是当今中国社会的迫切需要,也是中国社会制度建设中的一大进步。现代市场经济制度追求的是效率与公平的平衡,即政府要减少由公平和公正的市场竞争引起的财富和收入分配的巨大差异,改善一国人民共同生活的财富分配状况,而不是相反。
由上述分析可知,房地产政策在建设和谐社会中扮有重要的作用。在中国的大中城市中,由政府干预住房市场并资助中低收入者住房的政策是必然的选择。目前采用的经济实用房、廉租房的政策应该成为实际有效的、主要的房地产政策。而满足高收入和外来需求的商品房市场的价升降并不会影响到本地低收入者的基本生活。这样的二元化房地产市场是不发达的开放经济通常的选择。
虽然中国的社会、经济环境和新加坡、香港不同,具体执行有诸多困难,但绝不能因嗌而废食。

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