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加强大部门制改革顶层设计

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  • 发布时间:2019-09-19 17:38
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加强大部门制改革顶层设计

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党的十七大提出要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”,对推进行政体制改革提出了新要求。党的十七届五中全会进一步强调要“坚定推进大部门制改革”,充分体现了中央进一步整合机构设置、优化政府组织结构的决心。在“十二五”开局之际,我们要深刻领会党中央的战略部署,提高认识,总结经验,积极稳妥推进大部门制改革。
一、推进大部门制改革具有重要意义
实行大部门制,就是在行政机构设置中,把多个部门分别承担的相同或者类似的职能归并为一个部门履行,减少部门职责交叉事项和多头管理,变部门之间协调为部门之内协调。这既可以精简机构,又可以减少部门间的协调困难,还可以提升政府的公共行政效能和水平。
推进大部门制改革是实现中国特色行政体制改革目标的重要任务。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》郑重提出:到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。推进大部门制改革是实现上述“三个转变”、建立完善中国特色社会主义行政管理体制的重要任务。大部门制是一种合理设置机构、优化职能配置的政府组织模式,有助于克服行政体制机构重叠、职能交叉,权责脱节、职责不清,推诿扯皮、效率低下等弊端,能够形成统一、规范、透明、高效的行政运行机制和政府管理制度,从而顺利实现到2020年建成中国特色行政体制的既定改革目标。
推进大部门制改革是适应加强和创新社会管理的迫切需要。伴随经济体制的深刻变革,我国经济结构战略性调整不断推进,以公有制为主体的多种所有制经济共同发展,由此带来了各种群体利益关系和利益格局的新变化,特别是产生了许多新的社会阶层、新的二、大部门制改革进展情况与存在的问题
党的十七大以后,从中央到地方都进行了大部门制改革的探索,并取得积极进展,成效初步显现。实践已经并将继续证明,实行大部门制是正确的选择,是我国行政体制改革的基本方向。
从中央层面来看。以2008年3月15日十一届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案为标志,在半年多的时间里就完成了国务院机构改革的任务。首先,进一步调整了国家发改委、财政部、中国人民银行等部门的宏观调控职能,建立了比较健全的协调机制和宏观调控体系。其次,整合和加强了能源管理职能,设立了高层次议事协调机构国家能源委员会,组建了统管能源事务的国家能源局。再次,把有关部门部分和全部相同及相近的职能加以整合,组建新的大职能部门。整合国家发改委、国防科工委、信息产业部、国务院信息办的工业与信息职能,组建了工业和信息化部;整合建设部、交通部、民航总局的有关职能,组建了交通运输部;整合人事部、劳动和社会保障部的职能,组建了人力资源和社会保障部;整合环保职能,组建了环境保护部;集合住房与城乡建设管理职能,组建了住房和城乡建设部。此外,梳理了一些政府机构行政职能关系,对一些国家局的设定和归口进行了符合实际的大部门制改革。这次改革共调整了15个机构,减少了4个正部级机构,为大部门制改革进行了积极探索,积累了重要经验。
从地方层面来看。3年多来,各级地方政府按照中央部署,进行了以大部门制为取向的新一轮机构改革,合理地调整机构设置和综合部门设置。全国省级机构改革从2008年10月中央批复上海市改革方案开始,到2010年年初基本完成。各地积极探索成立大部门,多数省份的政府组成部门有所减少,有的省整合力度较大。全国市、县级从2009年年中开始启动大部门制改革,到2011年初副省级、地级市已完成改革工作,县级改革也大体进入完成阶段,但要全部完成改革任务还要一定时间。全国乡镇机构改革在2009年3月开始,共有34600多个乡镇参加改革,预计到2012年结束。各级地方机构改革都以大部门制改革为抓手,进行了有益尝试。
总的看来,大部门制改革在全国进展顺利,初步实现了精简机构和整合部门职能的目标,在一定程度上缓解了以往多部门之间职责重叠、交叉等问题,优化了政府结构和运行机制,提高了行政效率和政府管理水平。特别是一些地方政府大胆创新部门设置,丰富了改革实践。一是,中央政府改革积极稳妥,及时、有力地应对汶川地震等特大自然灾害和国际金融危机的巨大冲击,证明了改革所取得的初步成效。二是,一些省市机构改革整合部门职能收效明显。例如,海南省组建大旅游部门、重庆市组建大农业部门,都受到社会好评。三是,一些城市探索大部门制有实质性突破。例如,深圳市将民防委办公室、安委会办公室、地震局、核应急办、应急指挥中心等机构整合成为“大应急办”,运行顺畅;广州市整合原市容环卫局、市政园林局、市建委、市爱卫办、市城管局的有关职能,成立了广州市城市管理委员会和城市综合执法局,由“多龙管水”走向“一龙治水”。四是,有的县级实行大部门制力度更大。如广东省佛山市顺德区,把41个党政机构整合为16个,这项改革已在佛山市各区推行。
但是,我们也要看到,大部门制改革尚处于探索之中,在实践中也遇到了一些问题。其一,改革牵涉多个部门权责关系,推进难度较大。由于思想认识上的差异,有的上级部门对撤并其下属系统机构施加压力,有的改革由于权利关系的制约而推迟,导致改革进程放缓。其二,已进行大部门制改革的,还没有完全实现从“物理组合”到“化学反应”。有的机构虽然划归到一起,但融合程度不到位,“名合而实不合”,一些部门在新体制下仍然保持了独立性;有些新组建部门还处在磨合期,工作机制没有能够相应建立起来,有些大部门职能作用还没有发挥出来。同时,不少公务员素质和能力也难以适应大部门的需要。其三,已经实行大部门制的,职责分工尚未完全落实到位,应该整合的机构职能有些还没有完全到位。这些问题,需要深入研究,认真加以解决。
三、积极稳妥推进大部门制改革的思考
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。当前,积极稳妥推进大部门制改革,为科学发展和社会进步提供体制性保障,任务十分艰巨。我们要继续解放思想,以更大的决心和勇气推进改革创新,争取大部门制改革取得积极进展。
提高大部门制改革重要性的认识,增强改革的自觉性和坚定性。政府组织机构是政府履行职能的载体。只有完善政府组织机构设置,才能有效发挥政府整体功能和提高行政水平。推进大部门制改革,是上层建筑更好适应经济基础的迫切要求,是建设现代化政府、服务型政府和人民满意政府的关键之举。我们要切实提高对大部门制改革重要意义的认识,从深化行政体制改革和推进国家现代化的高度看待大部门制改革,正确认识改革中遇到的各种矛盾,以更大的决心和勇气继续推进这项改革。
加强大部门制改革顶层设计,增强改革的系统性和整体性。推进大部门制改革,是一个系统工程,涉及体制改革的全局,需要整体把握,系统思考,深化战略研究,精心设计谋划。特别要把握好大部门制改革与其他改革之间的关系,加强统筹协调,搞好总体部署。深化大部门制改革理论研究,增强改革的前瞻性和指导性。对于大部门制改革理论,我国理论界和实际部门已进行了一些探索,对改革起到了一定的理论支撑和实践指导作用。但总体看来,由于我们对大部门制理论与实践研究的时间比较短,研究深度和广度还有限,对于它的基础条件、支撑条件还缺乏深入的理解,还不能完全满足实践发展的需要。当前,迫切需要研究适合我国新阶段实际情况的机构改革的特点和规律,迫切需要研究中央与地方各级政府的行政职能和组织结构,政务管理部门、社会事务管理部门、经济事务管理部门的总体数量及相互关系,决策部门、执行部门、监督部门的法律关系等。同时,还需要对改革中涉及的一些重点难点问题,进行深入的理论研究和实践总结。大部门体制反映了现代行政管理体制发展的趋势,但也受到一国经济社会发展水平和行政管理传统的深刻影响与制约,要在准确把握我国国情的基础上,深入研究国外做法,吸取对我们有益的经验。当然,对国外成功经验,我们既要学习与借鉴,也要做到有扬弃。
突出大部门制改革重点难点,增强改革的突破性和实质性。推进大部门制改革的关键在于两个方面:一是要抓住转变政府职能这个核心,实现组织机构从“硬件压缩整合”到“软件更新升级”;二是要建立健全部门间的协调配合机制,理顺上下部门、平行部门间和部门内部的关系。这两个方面是改革的重点,也是难点。从公共行政理论来看,机构职能的合理配置是行政体制的基础,科学的机构设置是全面履行政府职能的保证。在大部门制改革过程中,既要考虑职能的科学配置,又要考虑机构的科学设置。因此,最大限度地避免政府职能交叉、多头管理、责任不清的问题,就需要进一步转变职能,加大对机构整合的力度,建立健全上下部门、平行部门间和部门内部协调配合机制,特别是需要完善工作流程机制。“十二五”期间,应当围绕三个方面进行大部门制改革。一是围绕服务经济发展方式转变、加快经济结构战略性调整、实施绿色发展和创新驱动战略进行机构的整合和职能的界定,包括继续完善大交通、大能源管理等改革;二是围绕服务和改善民生、建立健全基本公共服务体系进行机构的整合和职能的界定,包括完善大市场监管、大食品安全、大社会保障部门等改革;三是围绕加强和创新社会管理等方面进行机构整合和职能的界定,包括加快社会工作、应急管理等改革。当前,应重点从机构设置、人员编制、队伍素质等方面入手,切实加强和充实政府的社会管理与公共服务部门。

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