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舒绍福:加强行政审批改革后续管理

  • 作者: 舒绍福
  • 来源:行政管理改革2015年第9期
  • 发布时间:2019-09-19 16:44
  • 访问量:1

【概要描述】针对行政审批改革后续管理中存在的问题,应当明确政府的职责边界,行政审批“取消”之后,重在加强监管,提高协同治理能力,探索构建网络式、多层次的监管体系;“下放”之后,重在加强业务指导与提升地方政府和非政府组织的承接能力;对于“保留”的行政审批事项,则要规范优化并提升“精细化”水平,同时,要切实提升审批改革后续管理的法治化水平。

舒绍福:加强行政审批改革后续管理

【概要描述】针对行政审批改革后续管理中存在的问题,应当明确政府的职责边界,行政审批“取消”之后,重在加强监管,提高协同治理能力,探索构建网络式、多层次的监管体系;“下放”之后,重在加强业务指导与提升地方政府和非政府组织的承接能力;对于“保留”的行政审批事项,则要规范优化并提升“精细化”水平,同时,要切实提升审批改革后续管理的法治化水平。

  • 分类:简政放权与社会双创
  • 作者: 舒绍福
  • 来源:行政管理改革2015年第9期
  • 发布时间:2019-09-19 16:44
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党的十八大以来,新一届党中央、国务院高度重视政府“自我革命”,不断深化行政审批制度改革,大力简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。而行政审批改革不仅要取消和下放权力,还要创新和加强后续管理,以更好释放改革红利。
 
  一、加强行政审批改革后续管理的重要性
 
  加强行政审批改革后续管理,是深化行政审批制度改革、巩固改革成果的重要内容,是切实解决服务群众“最后一公里”问题的重要举措。
 
  (一)加强行政审批改革后续管理是确保行政审批改革落实到位的必然要求。深化行政审批制度改革,要切实降低市场准入门槛,从体制机制上给市场主体“松绑”,进一步激发企业、社会和个人的积极性。而要确保 “松绑” 真正落实到位,政府首先要管理好自身行为,加强行政审批改革后续管理,落实工作责任,强化后续监管工作,严禁“一放不管”。后续管理重在搞好上与下、政府与社会、政府与市场的多方衔接,要对各部门落实情况进行跟踪了解,对于执行中“明放暗不放”,收回或甚至变相收回的行为,应当组织专项检查,督促整改。行政审批事项取消和调整后,唯有切实转变管理理念和方式,创新工作方法,加强后续管理,才能抓好落实,把“该管的事情管好”。
 
  (二)加强行政审批改革后续管理是落实监管责任、维护市场秩序的必然要求。取消或下放行政审批权之后,政府不等于就减轻了责任,更不等于就没有责任了。恰恰相反,市场主体“宽进”之后,更需要政府加强后续管理,行使起监管责任,需要政府对市场进行有效监管和高效服务。为防止市场经济违背自身的价值取向,给社会发展带来负面影响,在政府事前审批的“手”放松之后,要把事中事后监管的“手”硬起来,采取更为有效的配套措施,严格进行市场监管。这就要求政府不能迷恋于过去以批代管的思维,而要着力于加强后续管理,实行放管结合,真正做到收放自如,切实防止“一放就乱”的现象发生。同时,要严禁以加强事中事后监督为名变相恢复已取消或下放的行政审批项目。
 
  (三)加强行政审批改革后续管理是创新政府管理方式、提升政府治理能力的内在要求。行政审批“放”或“减”之后,对政府治理能力的要求不是更低而是更高了。加强行政审批改革后续管理,健全政府职责体系,可以不断提高政府治理能力。着力于研究行政审批的后续管理,不断强化监督,对行政审批权力的机构设置、审批数量、审批功能以及审批权下放后的运行程序与效果进行严格监管,这可以直接提升治理行政审批权的能力。加强行政审批后续管理,更加注重以服务为本位,着力于公共物品的提供,着力于营造环境、培育市场、做好规划、出台标准、管好政策,合理划定政府、市场与社会的边界,促进政府、企业与公民的多方合作,让政府部门从微观事务中解放出来,从事前审批真正转为事中事后监管和管理,从而不断提高治理能力和治理水平。
 
  二、行政审批改革后续管理中存在的主要问题
 
  行政审批制度改革是一个不断深化的过程,在充分肯定成绩的同时,也要清醒认识到当前行政审批改革中还存在不少问题。
 
  (一)行政审批事项取消下放后,事中事后监管不到位。一是不想管、不愿管,加强监管的意识不到位。在行政审批改革过程中,有时政府部门常常更注重行政审批项目的取消,但对后续监管的重视却不够。在“官本位”、“权力本位”、“部门利益”等思想观念影响下,以及在“全能政府”、“管制政府”等管理理念影响下,一些部门服务意识不强,角色转换滞后,行政审批事项取消后,监管责任也相应取消,不想管、不愿管也不再管了。二是权责不清、推诿扯皮,加强监管的责任不明确。后续监管问题突出表现为监管责任不明确、联动监管不够等。由于没有从法规制度上明确各级业务主管部门之间的职责权限,还容易出现逃避责任和推诿扯皮的问题,从而导致审批权下放之后监管出现缺位,甚至因为政府监管没能及时跟上,有可能出现管理的“真空”,导致行业出现管理失控、失序运营的状况。比如,2013年取消煤炭生产许可证核发和设立煤炭经营企业审批之后,全国人大法律委、全国人大财经委的调研组在各地调研后发现,煤炭法修改后,取消了对设立煤炭经营企业的审批,但煤炭法授权由国务院制定的煤炭经营管理办法尚未出台,政府有关部门对煤炭经营活动如何实施监管,法律法规依据不足,加强和改进事中事后的监管措施跟进较慢。三是搞变相审批假取消。“利益刚性” 或“制度惯性”可能成为行政审批改革的阻力,一些政府部门死守“行政审批权”这块“领地”,不愿真正取消或下放。部分审批事项明减暗增“换衣服”,部分权力下放到各级地方政府之后,地方要么层层拖延削权,要么削权后变相增权。有的则搞“数字游戏”,对行政审批事项进行无关联的合并,通过项目合并方式实现的项目“取消”,但实质上并未减少群众的办事程序,反而增加了环节;有的甚至在变相增加审批权,一些削减的行政审批事项,以登记、备案、年检等非行政审批的面孔出现。
 
  (二)承接能力不足,一放就乱的现象比较突出。部分行政审批权下放给下级政府之后,由于业务能力不足和上级指导不到位等,出现“接不住”、“管不好”、无能力对接、不能对接等现象,后续管理乏力,出现了“中梗阻”现象,“最后一公里”未打通。也有一些审批事项下放后,由于下级行政部门既无人员编制也无专业审批能力,造成无力承接。一些挂靠在政府各部门的事业单位和各类公司、行业协会、商会、中介等社会组织承接了部分下放权力,但由于自身发育还不够好,承接能力也很有限。这些社会中介组织实际上还是要听命于所挂靠的政府,充其量不过是“二婆婆”而已。“放下去之后下级政府接不住”、“交给市场和社会后,市场主体或社会组织不能自我约束”等问题比较突出。
 
  (三)保留的行政审批事项存在审批过程不规范、不透明,审批和监管的法治化程度不高。对于确实需要保留的行政审批事项,仍然存在审批时限长、手续繁、效率低、不透明、不公开等问题,审批部门垄断性强、随意性大。《行政许可法》规定审批时限通常为20天,必要时可延长至30天,联合审批的不得超过45天,但是很多项目难以真正做到30天就批下来。审批中还存在着不规范的情况,一个项目既可以批给张三,也可以批给李四,可以早批、也可以晚批,可以多批、也可以少批。
 
  不少行政审批项目立法层次较低,而且法规本身对行政审批的规定不完整、不规范,对事中事后监管的规定又太原则,制度不完善,程序不明确。对国务院部门规章、文件自行设定的行政审批,地方本可依法不予执行,但因多方面因素制约,还得照办。地方取消下放行政审批事项遇到“天花板”,遇到“天然障碍”,即大部分行政审批事项是由国家法律、行政法规和中央部门规章所设定和规定的。
 
  三、加强行政审批改革后续管理的对策建议
 
  随着行政审批制度改革的进一步深化,审批事项削减幅度和力度的不断加大,改革逐渐出现了不想放、不愿放、不好放、不敢放的困境,亟需不断创新管理手段和服务方式,提升后续管理能力和水平,推进行政审批改革的法治化、规范化和标准化。
 
  (一)明确政府的职责边界,坚持放管结合原则。要积极推进政府职能转变, 按照公益性事业由政府主导、经营性产业由市场主导的原则, 明确政府的管理定位与管理职能。进一步强化行政部门把握导向、宏观规划与调控、公共服务主导和市场监管服务等管理职能,规范办事流程,真正强化管理者和服务者的角色定位,做到重在服务,重在监管,当好市场秩序的“裁判员”和改革创新的“守护者”。同时政府要进一步加强动态管理。对审批设定依据被废止、修订或国务院予以取消或调整的,与现实管理要求不相适应、难以达到管理目的的,取消、调整或下放后效果不好的,以及随着经济社会发展相关法规确定的事项难以适应的,要及时提出意见,按法定程序予以取消、调整、收回管理权限或提请修订相关法规,并及时向社会发布。
 
  要摒弃掉“管得过多过死”与“管得不够不力”的两种不良取向,坚持放管结合。要把“放和管两个轮子都做圆,都要转起来”。要做到“破”和“立”的有机统一,避免“破”和“立”之间出现断层,造成监管缺位。唯有放管并重,“把该管的管好,把该放的权力放掉”, 切实从“越位点”退出,把“缺位点”补上,做到简政放权和加强监管相协调、齐推进,以更积极的“放”,促进更有效的“管”, 才能进一步激发市场主体活力和内在发展动力。
 
  (二)加强事中、事后监管,提高协同治理能力。要更加重视事前服务和事中、事后监管,实现后续监管的体系化,提高协调治理能力。
 
  一是探索构建网络式的、多层次的监管体系,加强监管的“体系化”。要坚持放管并重,实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位。重点探索实施统一市场监管、加快诚信监管等,确保监管能力建设不落后于权力下放进程。科学划分各级政府及其部门市场监管职责;法有规定的,政府部门必须为。建立健全监管制度,落实市场主体行为规范责任、部门市场监管责任和属地政府领导责任。在简政放权过程中不断强化事中事后监管,形成横向到边、纵向到底的监管网络。
 
  二是推动治理主体的多元化,做到政府引导和社会共治相结合,实现政府监管、公民监管、媒体监管及法律监督的多元联动和协同。
 
  政府监管应当做到标准公开、程序公开、结果公开,保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权;权责一致。政府应“晒”出权力清单,亮出“权力家底”,向社会公开目前保留的行政审批事项清单,以锁定各部门行政审批项目“底数”,接受社会监督。有审批权限的上级主管部门,应明确监督主体和责任人,定期或不定期地开展检查,一旦发现问题,就应及时查处,不留后患。上级主管部门不重视监督或失之过宽以致酿成严重后果的,其主要负责人和监督责任人应负相应的连带责任。
 
  充分发挥公众和舆论的监督作用。为防止行政审批权出现监管的真空,要引导公民的有序参与,健全公众参与监督的激励机制。公众的监督和知情权是化解改革阻力的重要力量。大力推进行政审批信息全过程公开,让行政审批权在人民群众的监督下运行,及时确保公众能够了解最新的审批流程和程序,详尽公布取消下放的事项,便于公众监督。要给予新闻舆论部门充分监督行政审批主体的权利,不论他们地位多高,权力多大,都应该是舆论监督的对象,新闻部门应该有权揭露那些违法违规审批的真实情况,实施“新闻曝光”。应高度重视法律监督。从法律监督来说,关键在于依法明确设定审批权限,对越权或滥用权力审批的行政主体,必须依法严惩,造成严重后果的,应依法追究刑事责任。需要制定法律法规来监督行政审批改革的进度是否按规划进行;清理的审批项目是否符合要求以及改革过程中的投诉及建议是否得到了妥善地解决等。
 
  (三)对于“保留”的行政审批事项,重在进一步规范化和“精细化”。光改“壳子”不改“里子”,只有纵向层面的“简”,而没有横向维度的“精”,必然会导致改革悬在半空。对于必须“保留”的行政审批项目,应当实现审批改革的“精细化”。 一是优化审批流程,缩短审批时限,降低收费标准,提高审批效率。对有些审批事项和环节办理的最长时限,作出硬性规定。二是更好地履行告知义务,让行政相对人有据可查、有章可循,提高行政审批的透明度。三是细化“批不批”的标准和规则,规范行政审批权限和审批中的自由裁量权。四是探索实行网上审批、一站式审批。打破传统“孤岛”式的审批模式,努力促使行政审批事项物理地点集成、审批信息系统集成、审批办事人员集中以及办事程序规范化和标准化,利用大数据,进行“政务云”服务创新和智能型服务创新,实现审批改革数据化和“精细化”。应加强一站式集中审批和管理,通过电子平台将审批流程“一网打尽”,以使保留下来审批事项更加规范和精细。要通过“整合合并”,促进所保留的审批项目的精细化。
 
  (四)行政审批事项“下放”之后,重在加强业务指导和提升承接能力。行政审批项目下放后,中央或上级政府要着力于指导工作,为使审批人员准确理解下放的行政审批事项,科学高效行使审批权,要认真开展业务指导和培训活动。中央或上级政府应当通过组织专题业务培训、召开工作联席会议等方式,加强对地方政府或下级相关部门审批业务的指导,提升审批监管水平,不断提高工作能力和服务水平。同时,要进一步提升下级政府承接相关事务的能力。上级部门或政府职能重点是定政策订标准,承担本行业领域的战略和规划统筹责任,加强监管;下级部门应结合具体下放权限,主动与上级对应部门对接,梳理各项权限涉及的类别、法律法规和政策依据、申请对象、办事标准、要求和时限,编制本地承接权限的事项目录、操作规范及流程图,确保下放的经济社会事项落到实处,同时加强对基层政府工作人员的能力培训。要培育社会组织和中介机构,解决下放之后“接不住”问题。提高社会组织的自我管理能力和水平,完善其内部治理,更好发挥社会力量解决那些政府管不好管不了的经济社会发展问题。
 
  (五)切实提升行政审批改革后续管理的法治化水平。进一步破解行政审批改革权限制约问题,加大对法律、行政法规修订的统筹力度,全面梳理现有法律、行政法规设定行政审批情况,并对明显不适应的内容统一进行修订。严格遵循职权法定、程序合法、公开透明、法制统一的原则,不省步骤、不缺环节,充分发挥法治对行政审批改革后续管理的引导、规范、促进和保障作用。用法律和制度锁定权力底数,锁定行政审批改革的成果。放权的同时要“固权”,即通过法律的程序和权力清单的形式,将各级政府的权限固定下来。要在审批目录清单的基础上,逐步向权力清单、责任清单和负面清单管理模式迈进,使政府真正做到“法无授权不可为,法有规定必须为”,使公民、法人和其他组织真正实现“法无禁止即可为”。行政审批事项的取消和行政审批权的下放,更需要的是加强后续依法监管。有关部门要尽快出台配套细则,严格监督检查,不折不扣落实,不断提高后续管理的法治化、科学化、规范化水平。
    (作者系国家行政学院政治学教研部副教授、硕士生导师、博士)

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