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马庆钰:治理背景底下的社会组织发展

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  • 发布时间:2014-01-06 10:36
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马庆钰:治理背景底下的社会组织发展

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编前:2013年12月28日,由中国经济体制改革杂志社主办的“新阶段 新方略 新梦想——中国改革(2013)年会”在北京隆重召开。以下是国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰的主题演讲内容。

       《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里面提出来要推动国家治理体系和治理能力的现代化,作为今后改革发展一个重要的目标、一个战略的定位,我们怎么评价都不过分。。
       首先我谈一下关于对治理的理解,接下来谈一下和治理有关系的一个重要角色—社会组织以及社会组织体系。第三点谈为什么要大力推进社会组织发展?
       首先谈关于治理。治理的概念提出来是非常不容易的。治理,最早是1989年的时候世行提出来的“治理危机”。当时是针对世界范围内很多国家政府行为、政府一系列模式造成一系列严重后果的时候,世行提出来“治理危机”。世行还建立了一个治理委员会。对这个提法,当时有很多解释,有一些不同的观点,这里面做了很多和政府管理的对比等等。很快,到2000年时,国内一些学者非常敏感地捕捉到这个概念,引进到中国来。从那之后到今天,在十八届三中全会之前,治理的概念一直在学者当中和在体制内官员当中作出了截然不同的反应。学者当中,大家抱着一腔热血,非常欢迎,非常积极去解释它,论证它。因为这个概念是作为中国改革下一步的一个空间。但因为官方是另外一种态度,所以长期以来或者十多年的时间里面,治理就是学者圈子里面一个自娱自乐的概念。它在学者圈子里面进行了长达十年的流行,但在官员里面,党政机关里面对这个概念保持了一定程度的警惕。
没想到三中全会的《决定》把“治理”放进去了,要推进国家治理体系和治理能力现代化,不仅讲国家治理,讲政府治理,还讲社会治理,真是让人觉得欢欣鼓舞、鼓舞欢欣。治理和管理是不一样的:首先,治理是多向度的关系和影响,它相对管理是单向度的关系和影响是进步;第二,治理是多主体的参与,多角色的互动,对公共事务的参与,相对于管理官僚的色彩,相对于管理政府单打独斗,独唱独奏是进步;第三,治理是平等协商,相对于管理带有权力的面目是一个进步;第四,治理它一定是亲民主的,是治理的一个载体,相对管理的基础是一个进步。
       管理和治理是不是取代关系?有了治理之后,管理就不再提了,不能再说了,还不是这样。管理和治理是一个变化、变动、发展的过程,因为种种原因,使管理和治理出现了此消彼涨的发展进程。另外,在一定程度上,在不同的角度、不同主体眼中,有时候是管理的,有时候是治理的。比如,在政府角度上,有些事情做出来后是管理的。比如,吃的东西不干净,老吃一些农药化肥,把人的身体健康都毒害坏了,政府是不是需要管呢?这是一个管理的过程。假冒伪劣、坑蒙拐骗,出现社会治安问题了,当然需要政府管理,这就是一个管理。社会来说这件事情的时候就会强调治理。政府、社会站到一个更高层面上时就会说治理。这就是从不同的角度上,我们看待一个事情会去使用不同的概念。管理、治理是一个进程,是管理因素和治理因素此消彼涨的一个过程。未来理想的状态应该是,管理和治理是有机的友好的有效的结合。这是我对第一个问题的阐述。   
       当我们强调国家治理、强调社会治理的时候,这意味着我们要对目前公共事务相关系的角色有重新的认定。今后,随着社会进程,经济发展条件具备,环境改善,理念CPU的改进,我们新的角色要登场了,就是社会组织。社会组织就是非政府组织,就是非营利组织。我们强调治理,如果不充分认识、不承认社会组织的功能,不承认它的存在,谈什么治理呢?
       十八大有一个非常重要的创新目标概念,要加快形成现代社会组织体制。这是了不起的一个变化,过去是不能想象的。怎么理解这个变化?我个人有这么几个看法:第一,首次提出就不用讲了;第二,这是一个角色的概念,是一个体制,既然是体制,就要承认一个角色,这是一个和我们体制内的政府、政党的角色,和我们市场里面的企业角色是不一样的一个概念,要承认它的存在;第三,现代社会组织体制。我们建立现代社会组织体制的时候,意味着我们一定是开放的,不能是封闭的,作茧自缚。否则建不成现代社会组织体制的。社会组织本身有既定的特点:非政府性,非政治性,非政党性,非营利性,这是大家认可的国际性规则特点。
       我们建立现代社会组织体制的目标是什么?目标一定是自治。如果没有自治,就没有现代社会组织。不要成立之后政府就插手进来了。社会组织的宝贵之处在于他和政府和政党和企业是不一样的。如果把他们混二为一就一点用处没有,所以必须保证它的自治,它的独立。
路径是什么呢?路径就是十八大里面讲的,要政社分开,要权责明确,要依法自治,这是路径。还有一个,政社分开的政怎么理解?大家说政不就是我们政府系统、行政系统,错了,中国的政一定要包含党在内。还有,加快形成,为什么加快形成呢?是因为我们现在到了一个迫切的社会发展阶段了,不加快就错过时机了。
       接下来我进一步提出三个假设。社会组织要加快发展,除了治理的大的宏观背景之外,还有其他的理论假设的参照吗?有,我有三个假设:第一个假设。社会公共事务责任是要遵循剩余原则的。一个人在社会上消费两种产品,一种是市场上的消费品,另一种是公共消费品。在这里面有一些就是属于我们私人领域的,有一部分是属于公共领域的。我们自己能够解决的是家庭、个人的事情,是自扫门前雪。还有一些我们家庭个人做不了的,怎么办呢?我们形成组织,形成社区,形成NGO,大家互扫门前雪。如果还有一些东西我们这些组织也做不了,就剩给我们的街道,剩给我们的乡镇,让他们来负责。他们还做不了的,最后一级一级剩到县里,最后剩到国家政府。这就意味着为什么不让国家政府乱插手。原因在于国家政府必须要遵循剩余原则。
       第二,社会组织的存在符合社会事物进化的规律。社会进化的规律是是多元参与。如果是一元的、垄断的,最终这些东西是没有生命力的。在市场上消费者之所以是安全的,就是因为市场是竞争的,多元的。公共事务领域里面也是这样,不能光依靠政府是全能的、无限的、千手观音的,这肯定不行。这给我们一个启示,除了政府之外,社会组织,还有一些公共企业,一些市场企业都可以参与进来,在公共事务管理和服务当中发挥作用,才能保证民众的健康和安全。
       还有一个就是关于阶段的问题,目前的社会发展阶段逼迫我们必须要加快社会组织发展,为我们参与社会组织创造条件。关于社会阶段的理论,我在人民日报发表过一篇文章,我的观点是,我们现在这个社会阶段已经发生重要的变化了,我们现在已经摆脱了物质匮乏阶段,进入了社会成熟阶段的门槛。我们进一步推断,社会主要矛盾发生了变化,已经由过去的人民对物质供给的需求,已经变为参与的追求,这是一个重要的判断。这也是政府转型的一个依据,这是一个假设。我们可以用一些数据来证明这一点,在过去十几年当中,我们的群体性事件发生两个重要变化,一个是数量越来越多。在1993年时一年不足一万起,到2010年、11年、12年一年达到15万多起。现在很多人拿起筷子吃肉,放下筷子骂娘,原因就在于我们对症下药不够。我们只去改进社会管理,改进社会服务,没想到现在社会公众是吃饱肚皮的人。你们现在讨论什么事我也想发言,这就是马斯洛那个定理。如果这一点我们看不到,仍然以不变来应万变是不行的。政府转型的目标是什么?改进社会管理不如改进社会服务,改进社会服务不如改进社会参与。我们要努力发展社会组织,这是一个重要的参与主体。

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