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高尚全:30年来中国改革的回顾和展望

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  • 发布时间:2014-11-08 10:25
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高尚全:30年来中国改革的回顾和展望

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30年来中国改革的回顾和展望
——纪念《中共中央关于经济体制改革的决定》颁布30周年

       1984年10月20日党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,是我国改革历史上第一个纲领性文件。30年来,经历了五次党的代表大会(十四大、十五大、十六大、十七大、十八大)、三个三中全会(十四届三中全会、十六届三中全会、十八届三中全会)等中央对改革的决定,使我们国家的面貌和人民的面貌发生了根本性的变化。
一、30年来的改革取得的重大成就和仍需解决的问题
       习近平同志指出,改革开放是当代中国发展进步的活力之源,是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。30年来的改革开放所取得的重大成就,主要是体现在它推动我国实现或正在实现的五个方面的重大转变。
       第一,改革开放推动了以阶级斗争为纲向以经济建设为中心的转变。
       十年“文革”结束后,我国虽然进行了初步的拨乱反正,恢复并稳定了国家生活的正常秩序,但“左”的影响依旧强大。“两个凡是”和“以阶级斗争为纲”仍然占据政治和意识形态的主导地位,国家的发展进步仍然受到禁锢。1978年5月开展的真理标准问题大讨论,从思想理论上否定了“两个凡是”,号召人们彻底打破思想枷锁,把实践作为检验真理的唯一标准。真理标准问题大讨论打破了教条式的理论禁锢,恢复了实事求是的马克思主义思想路线,成为开辟中国特色社会主义道路的奠基石。在“解放思想、实事求是”的思想基础上,1978年12月,党的十一届三中全会抛弃了“以阶级斗争为纲”,把党和国家工作中心转移到经济建设上来。正是由于有了这个转变,才可能改变传统计划经济体制,改变封闭半封闭的状况,进而迎来整个国家的发展进步。“解放思想、实事求是”作为改革开放的思想内核,为我国的发展进步提供了不竭的思想理论活力源泉。
       第二,改革开放推动了从计划经济向市场经济的转变。
       今天,我们已经彻底告别了由国家计划统配社会资源的时代,市场繁荣、产品丰富。绝大多数人认为,遵循价值规律、由市场来配置资源是理所当然的事情。但实际上,从计划经济到社会主义市场经济的转变极为不易,是改革开放曾经走过的最艰难的历程,也是到目前为止改革开放所取得的最重要的成果。
       党的十一届三中全会之后,改革就在农村的局部地区铺开,农村生产力迅速得到解放,农产品日渐丰富,但城市经济因延续计划管理体制未见大的起色。1984年10月,党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出社会主义经济是公有制为基础的有计划的商品经济。这是经济体制改革的重大突破。此后,经过不懈探索,1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。建立社会主义市场经济体制,为我国经济发展构建了最为重要的制度基础,使价值规律深入到社会经济的每一个微观单元发挥作用,极大地激发了人们的创造活力、发展热情。1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了构成社会主义市场经济体制基本框架的5个主要环节:建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度;建立全国统一开放的市场体系;建立以间接手段为主的宏观调控体系;建立以按劳分配为主体的收入分配制度,鼓励一部分地区一部分人先富起来,走共同富裕的道路;建立多层次的社会保障制度。同时,要求围绕这些主要环节,建立相应的法律体系。其后10年的改革开放,就是以这5项工作为中心,推动了我国的发展进步。2003年党的十六届三中全会提出了完善社会主义市场经济体制的战略任务,要求以完善社会主义市场经济体制为目标,坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。无疑,从计划经济转向社会主义市场经济,是我们党的伟大创举,为发展中国特色社会主义奠定了经济基础。
       第三,改革开放推动中国从闭关锁国转向全方位开放。
       改革开放之前,我国各项工作中长期存在一种“左”的偏见,盲目自信,唯我独尊,排斥国外好的做法和经验,使我国经济管理、技术进步、产业发展等很多方面严重落后于发达国家。党的十一届三中全会开启了对外开放的历史新时期。1979年初,国务院决定设立蛇口工业区。同年7月,中央批准广东、福建两省对外经济活动实行特殊政策和灵活措施。1980年,全国人大常委会批准在深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特区,按照市场取向进行改革探索。1984年,国务院决定大连等14个沿海港口城市进一步对外开放。1985年,中央决定在长江三角洲、珠江三角洲和福建厦漳泉三角地区开辟沿海经济开放区。1988年海南成为经济特区。1990年中央推进形成了以上海浦东为龙头的长江流域开放带。这一阶段的对外开放,引进了大量国外资金、技术和先进管理经验,使国内商品市场丰富和繁荣起来,使市场因素在整个经济中的比重大幅上升,有力冲击了计划经济的樊篱,为社会主义市场经济体制的确立作出了重大贡献。1992年,邓小平同志南方谈话之后,对外开放步伐进一步扩大,由沿海地区迅速向内陆腹地拓展。2001年底,我国加入世界贸易组织,对外开放进入一个新阶段。党的十六大以后,我国吸收利用外资,从弥补“双缺口”为主转向优化资本配置、促进技术进步和推动社会主义市场经济体制完善转变,利用外资实现新发展,规模和质量全面提升。2003—2011年,我国非金融领域实际使用外商直接投资累计达到7164亿美元,年均增长9.2%,到2013年,仅当年中国非金融领域外商直接投资就达1130亿美元。2011年,我国外商直接投资突破1160亿美元,2013年达1175.86亿美元,同比增长5.25%,在2011年度全球排名就上升至第二位,并连续22年位居发展中国家首位。
       改革推动了开放,开放也在倒逼改革。以加入世界贸易组织为例,为使国内经济制度与国际贸易规则接轨,中央政府部门清理各种法律法规和部门规章2300多件,地方政府共清理地方性政策和法规19万多件,使涉外经济法律法规与加入世贸组织承诺相一致。一些长期难以突破的顽疾在这个过程中被顺利克服,社会主义市场经济因而得到进一步完善,经济社会迸发出更大活力。
       第四,改革开放推动国家从人治走向法治。
       我国有着数千年的封建历史传统。坚定走依法治国道路、建设社会主义法治国家,这是巨大的历史进步。党的十一届三中全会开启改革开放时,邓小平同志就在总结历史教训的基础上指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”在党的十四大明确建立社会主义市场经济体制改革目标后,依法治国的要求更加迫切,因为市场经济必须是法治经济。正是顺应这一历史发展潮流,党的十五大把依法治国、建设社会主义法治国家作为党领导人民治理国家的基本方略郑重地提了出来,并把过去“建设社会主义法制国家”的提法改为“建设社会主义法治国家”,极其鲜明地突出了法治的理念。1999年3月,全国人大对宪法进行了修改,明确规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”2012年党的十八大进一步强调,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。十八届三中全会提出,“建设法治中国必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”建设社会主义法治国家,能够从根本上杜绝“文革”那样的政治混乱,进而保障经济社会在稳定的环境下顺利发展。法治还是现代市场经济有机体的重要组成部分。市场主体的微观交易行为,比如商业谈判、签订契约、解决纠纷等,无不需要法治的规范。市场交易遵循成熟的法律制度,纠纷能在良善的司法体系中获得合理解决,市场主体就会产生稳定的预期,就会大大降低交易成本,市场经济的活力就会进一步释放。改革开放推动我国全面走向法治社会,必将进一步增强经济发展的活力。我们应当清醒地看到建设社会主义法治国家的任务非常繁重而艰巨,期待着即将召开的十八届四中全会对此作出重要决策。
       第五,改革开放推动我国人民生活从贫穷落后转向小康。
       改革开放改变了生产关系和生产力不相适应的状况,社会生产力得到极大解放,社会财富迅速增长,人民生活得到极大改善。30多年来,我国城乡居民收入水平呈现出大幅度增长态势。从1978年到2013年,城镇居民人均可支配收入由343元提高到26955元,农村居民家庭人均纯收入由134元提高到8896元。居民消费结构从温饱型向小康型转变,城乡居民家庭的恩格尔系数分别从1978年的57.5%和67.7%下降到2013年的35%和37.7%,人民生活从满足于吃饱穿暖转变到更加注重个性和享受的多层次消费。居民预期寿命从1981年的67.8岁提高到2014年的75岁;文盲率从1982年的22.8%下降到目前的4.1%,每年有数百万高等院校毕业生成为社会主义现代化建设事业的接班人。改革开放给人民生活带来巨大改善,全面建成小康社会的奋斗目标将一步步变为现实,极大地调动了人民群众投身中国特色社会主义建设的积极性、创造性,为我国的发展进步带来了无穷的活力。
中国的改革虽然取得了举世瞩目的成就,但是前期单边突进的改革遗留的问题越来越成为拖累经济社会进一步向前发展的障碍,而且经过30多年的改革发展,随着生存型阶段向发展型阶段的转变,我国需求结构开始发生明显变化,新的需求和旧的体制的矛盾也日益凸显,新老问题同时并存,影响改革的深化。目前仍存在的矛盾有以下几个方面:
       一是经济发展方式转型与市场化改革不到位的矛盾。我们喊了许多年的垄断行业改革,过去几年也有一定的进展,但一些行业在应对危机中出现明显的“国进民退”趋势,民营经济发展受到冲击。以资源环境为例,高能耗经济和高碳经济赖以生存的最根本的体制基础,就是资源要素的行政控制和价格扭曲。在我们价格改革滞后的同时,现行资源税负过低,而且征税范围过小,也是低成本投资扩张的重要原因。目前对国企正在开展混合所有制改革,大方向是完全正确的,细节上怎么完善,还需要进一步探索。
       二是社会公共需求转型与公共产品供给短缺的矛盾。我国已开始从私人产品短缺时代进入公共产品短缺时代,但相应的社会体制改革还不适应这个时代变化的趋势。公共产品短缺成为阻碍扩大内需、制约发展方式转型的一个重要因素。1990-2008年的18年间,城市和农村居民人均医疗保健支出年均增幅分别为21%和15%,比同期城乡居民人均收入的增幅分别高7个和4个百分点。公共产品短缺使我国消费率不断下降,消费率水平不仅低于发达国家,而且也低于 “金砖四国”中的其他三国。
       三是政府作用的发挥与政府自身建设和改革滞后的矛盾。无论是经济增长方式转变还是适应社会需求变化的社会体制改革,最终都取决于政府自身建设与改革的进程。应当说,近几年政府改革有明显进展,但与经济社会发展需求相比仍有较大差距。例如,近年来政府在基本公共服务领域做了大量的工作,但从总体上来看,政府仍然是经济建设型的运作模式,中央和地方在公共服务上还没有严格的职责划分,财政在公共服务领域的投入比重还不高,地方政府的注意力仍然集中在追求经济总量的扩张上。
       四是依法治国的理念尚未能完全落实。依法治国的治国方略虽然早已确立,但是一方面行政部门职能缺位、错位、越位并存,行政审批门槛多、公共服务不到位、权力行使不规范等问题严重阻滞了市场经济的健康发展;另一方面,《宪法》明确的法院、检察院独立司法没有被严格恪守,律师权利不被尊重,各类司法判决屡遭社会各界质疑,最高法、最高检两会报告多年来反对票保持高位,彰显法治状况与社会主义市场经济建设的脱节。市场经济当中利益主体各不相同,市场经济的运行实际也是各个市场主体之间利益交换、协调的过程,是不断产生矛盾又不断解决矛盾的过程,司法承载着保障这些矛盾有效、迅速解决,维护不同市场主体利益交换、协调通畅运行的重要功能。
二、充分发挥市场决定资源配置的作用
       十八届三中全会《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》提出,使市场在资源配置中起决定性作用。这既是解放思想带来的重大的理论突破,也是下一阶段全面深化改革尤其是深化经济体制和政治体制改革的工作重心。市场在资源配置中起决定性作用要求我们必须遵守市场经济的一般规律,国内外实践都早已证明,只有充分发挥市场的决定性作用,才能使经济社会获得持续健康发展。
      (一)国内外实践证明,行政性配置资源没有成功的先例
       计划经济的特点是通过计划等行政手段来配置资源,因此效率低下。例如,50年代,沈阳有两个相邻的工厂,一个叫沈阳变压器厂,一个叫沈阳冶炼厂,这两个都是政府行政主导,变压器厂需要大量的铜,由主管的一机部从云南等地调到沈阳。冶炼厂生产的铜由冶金部从沈阳调往全国各地。一墙之隔的两个厂由于行政主导,没有市场,造成资源的极大浪费。还有一个例子,上海的一家企业为了在夏天给车间工作的工人降温要申请买鼓风机,经过7个部门审批,待审批完毕,夏天都已经过去了。东欧国家也有相类似的教训,1986年我率领国家体改委代表团考察了匈牙利和南斯拉夫的体制改革,我问匈牙利主管计划工作的副总理:你们为什么要取消指令性计划?他回答说:“我们国家计划局按照平衡表编制指令性计划,但执行的结果,有的完成了百分之五百,有的只完成了百分之十,但谁都没有责任,说明这种计划是主观主义的,脱离实际的。”捷克的“拔佳”皮鞋是名牌产品,但后来搞了计划经济,就没有名牌了。因为国家计划部门按照全国人口1600万人(当时捷克和斯洛伐克是一个国家)每人两双皮鞋做计划,计划执行结果是,老百姓需要的没有生产,而生产出来的往往没有人买,一方面满足不了需要,另一方面又造成了大量积压。道理很简单,皮鞋的需求多种多样,个性化很强,男人与女人不一样,大小和小孩不一样,城里和农村不一样,国家计划部门凭主观编制计划,生产部门按产值高的安排生产,产需严重脱节,其结果造成的资源浪费是可想而知的。国内外的经验教训告诉我们,全社会市场需求的千变万化不是机械的计划所能应对的,行政手段越俎代庖只会带来巨大的浪费和严重的低效率。
       (二)我们党对市场作为资源配置的认识经历的三个阶段
       计划经济暴露出巨大的问题之后,十一届三中全会开启了改革的历程,通过10多年的改革探索,逐渐明确了改革方向,十四大明确提出,改革的目标是建立社会主义市场经济体制,但是就社会主义市场经济的内涵,特别是市场在资源配置中处于一个什么样的地位、应当发挥什么样的作用,我们党对这一问题的认识,经历了三个阶段:
       第一个阶段是十四大提出 “市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。十四届三中全会确定“社会主义市场经济就是要使市场在国家调控下发挥基础性作用”。
1984年十二届三中全会提出,社会主义市经济体制是有计划的商品经济,1987年十三大提出了社会主义商品经济,其内涵是计划调节与市场调节相结合,在描述运行机制时谈到国家调控市场、市场引导企业,虽然隐含了国家计划走向间接调控的意思,但计划仍占据着重要地位。80年代末90年代初,由于改革陷入低潮,市场的资源配置功能一度被质疑,对经济体制改革方向的认识也再次发生争论,有人简单认为计划经济就是社会主义,有人主张回到计划经济为主、市场调节为辅的提法。在这种不利情况下,小平同志的南方谈话使改革回到了正确的航向,小平同志明确提出,“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划。市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。” 此后,经过对过去社会主义经济建设经验得失的认真总结,十四大提出“市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。十四届三中全会将表述修正为“市场在国家调控下发挥基础性作用”,并在此基础上,构建了社会主义市场经济的五大支柱。这个解放思想的提法在当时具有重大的理论创新意义,也对社会主义市场经济的初步建立发挥了基础性作用。但是这个提法并不完全科学,在社会主义市场经济建立并进入新的发展时期后,关于市场经济的内涵,亟需进一步完善。
       第二个阶段是十六届三中全会提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。
社会主义市场经济初步建立并运行多年之后,一些深层次的矛盾逐渐暴露,对社会主义市场经济的进一步完善成为一项重大的理论和现实命题。在十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》起草过程中,我在当年4月23日召开的起草小组会议上作了主题为“改革无止境、完善无止境”的发言,其中包括了对完善社会主义市场经济体制的内涵的一些意见:
       十四大和十四届三中全会对社会主义市场经济定义是市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。国家宏观调控是作为对资源配置的前提条件,还是属于市场经济的重要内容?原来的这个表述字面理解应为前提,但从理论上讲,宏观调控本应是市场经济一个内容。其他疑问还包括宏观调控是资源在市场配置的基础上发挥政府的作用,还是资源在政府作用下发挥市场的作用?资源配置的主体是政府还是市场?是政府主导还是市场主导?原有的定义均无法厘清这些问题,而这些问题一旦搞错,社会主义市场经济就有可能沦为计划经济的翻版。因此,我提出的这个建议受到主持中央文件起草的温家宝同志的重视,十六届三中全会的《决定》最终采纳了我的建议,确立了“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”这一表述。
       十八大在此基础上将社会主义市场经济的内涵进一步拓展为更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。这是对十六届三中全会表述的延续和发展。从十六届三中全会到十八大,这是社会主义市场经济内涵说经历的第二个阶段。
       第三个阶段是十八届三中全会确定“要使市场在资源配置中起决定性作用”。
       《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系,加快转变经济发展方式,加快建设创新型国家,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。
       十六届三中全会以来,虽然已经明确了“市场在资源配置中的基础性作用”,但是市场的这个基础作用与国家宏观调控的关系在很多情况下还是容易被混淆,看得见的手经常取代看不见的手发挥作用,造成市场的紊乱。各级政府和部门总是过分强调自己的宏观调控职能,很大程度上是计划经济时期行政性控制的翻版。尤其是在遇到国际性的经济、金融危机时,政府的紧急干预措施被当做“中国模式”的圭臬,使市场在资源配置中的基础性作用被削弱,同时造成了产能的大量过剩。必须明确,政府宏观调控不是资源配置的前提,配置资源的主体是市场,而不是政府。
       十八届三中全会《决定》指出:建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。就当前阶段而言,“其他力量可以影响和引导资源配置,但决定者不是别的,只有市场。”必须紧紧围绕发挥市场在资源中的决定性作用来深化改革,核心是要厘清政府与市场的关系,重点在于进一步夯实市场基础,注重运用市场经济的普遍规律,强化社会主义市场经济的一般特征。具体包括如下几个方面:
       第一,发挥市场在资源中的决定性作用要求市场资源要素的流转和聚集由市场的价值规律主导,并要剔除其中不良垄断和过度行政管制等人为设置的限制市场资源要素流动的 各种障碍。
       第二,发挥市场在资源中的决定性作用要求市场主体必须符合市场经济的要求。国有企业是我国社会主义市场经济当中制造商品和提供服务并参与市场竞争的重要市场主体。长期以来,我国国有企业虽然经过多轮市场化改造,但仍存在一些不符合市场经济要求的问题,比如国企政府背景浓厚,绝大多数国企领导都有从政履历并带有行政级别,国有企业所具备的这些“独特”资源影响了市场的平等性要求,影响了市场的公平竞争等等。为此,《决定》指出,“国有企业总体上已经同市场经济相融合,必须适应市场化、国际化新形势,以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点,进一步深化国有企业改革。”
       第三,发挥市场在资源中的决定性作用必须准确定位宏观调控。宏观调控是以财政政策和货币政策等间接调控手段为主,而非直接的行政手段;宏观调控的目的是在国家整体层面促进经济总量平衡和整体的经济结构协调,避免区域、系统性风险。结合《决定》对市场的决定性作用表述,可以明确宏观调控是在市场配置资源的基础上发挥政府的作用。
       准确定位宏观调控,要避免陷入“中国模式”误区。在应对国际金融危机期间,中国政府曾出台了一些应急措施,并在当时起到了明显的救急作用。在这种背景下,一些人开始过度乐观地估计政府的作用,将政府的应急干预理解为超级“宏观调控”,并臆想将政府行政主导,受控市场归结为“中国模式”,用“中国模式”代替改革的进一步深化。这种所谓的“中国模式”显然违背了市场经济主要由市场来配置资源的一般规律,容易滑向行政主导的计划经济老路。由于我国仍处于穿透计划经济体制向社会主义市场经济体制转型阶段,我国社会主义市场经济具有一定的特殊性,但是不能由于紧急或危机状态下必须采取一些特殊政策而否定市场经济体制改革的基本方向,放弃市场经济的一般规律。宏观调控应当将政府的政策如何撬动市场力量作为考虑的重点,而短期不得不直接介入市场的行为应避免过度,同时要考虑经济运行恢复常态时的‘淡出’安排。
三、正确发挥政府的作用
       十八届三中全会《决定》指出“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。市场决定资源配置,是被人类实践证明的市场经济的一般规律,完善社会主义市场经济,必须遵循这一规律,不遵循这样的规律,就会像本文开头所讲的那几个例子那样,轻的造成资源配置的低效率,重则使整体资源错配,导致一个行业乃至一个国家的经济混乱。因此,要正确发挥政府的作用,必须按《决定》要求,切实转变政府职能,减少政府对资源的直接配置,同时加强优化政府的公共服务职能,强化市场监管,维护市场秩序,保障公平竞争,打造服务型和法治型政府。
       (一)转变政府职能,必须明晰政府与市场的不同职能
        市场在资源配置中起决定性作用,表明经济发展的主体力量在市场,企业和老百姓才是创造财富的主体,政府应该是创造公平竞争环境的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来,主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争,激发社会成员创造财富的积极性,增强经济发展的内在动力。
       转变政府职能还要求正确处理好集中与分散决策的关系。改革开放以来,传统体制高度集中的弊端虽然被认识,但集中体制“能办大事”的认识误区依然影响深远。而科学决策和执行存在多种约束条件,如信息对称与否、利益取向是否“一致”、决策目标是多重还是“单一”的、长期决策还是短期决策等等,不解决约束条件问题,很可能大事办不成,负面影响不小。市场经济客观上要求分散决策,但政府却存在很强的“集中偏好”,就难以根据走向市场经济的实际进程切实转变职能,反而会把不适当的决策“强加”给市场,甚至代替市场选择。这显然不利于社会主义市场经济的发展。最明显的例证就是近年来,政府对战略新兴产业的过度干预。发展新兴产业方向是完全正确的,其中创新生态是战略性新兴产业的核心,发展新兴产业需要创新引领、市场导向,脱离产业的创新则是无源之水。但是一些地方政府罔顾这种市场经济一般规律,不顾产业基础和市场环境,只管通过给项目、定企业的行政方式,以土地和贷款的优惠吸引投资,造成无序的产业扩张,形成产能过剩,导致企业、产业和政府都陷入困境。这种教训已经在光伏产业上暴露,可一而不可再。
       明确了政府与市场的不同职能,政府要引导产业的升级发展,就会避免直接干预,尽量通过市场的决定性作用来实现促进产业升级的目标。譬如广东为了支持新兴产业,“十二五”期间要拿出100亿资金,这100亿如何分配?用老办法,通过财政厅分配,撒胡椒面,重点不突出,效果不明显,而且容易造成分配不公和腐败。为此我向时任省委书记的汪洋同志提出建议,通过基金的办法以市场机制来配置财政资源,通过竞争和专业管理,提高资金使用效率,发挥四两拨千斤的作用,并能够使政府扶持资金不断发展壮大。这个方式一方面尊重了市场的一般规律,一方面又帮助政府实现调控目标,同时节约了资金,尊重和发挥市场的决定性作用就能够一举两得。
       (二)转变政府职能,必须加强政府公共服务。
       政府应当着力建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。建立公平的社会保障体系是发挥政府积极职能,防范市场失灵的重要内容。市场经济优胜劣汰的规律决定了市场在优化资源配置的同时也会产生许多失败的被淘汰者。而即使是市场竞争的优胜者有时也难免因为天灾人祸的影响而遭遇难以为继的危机,公平的保障体系能够为市场主体参与市场竞争免除后顾之忧,促进市场经济的和谐健康发展。
       建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系也是科学发展观的要求,以人为本的基本要求是全面协调、可持续,根本方法是统筹兼顾。贯彻落实科学发展观,重要的任务在于为广大社会成员提供有效的义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等基本公共服务,使经济发展的成果充分体现为人的全面发展;通过促进人的全面发展为中国经济发展方式转变和经济社会的可持续发展积累日益强大的人力资本。从我国的国情出发,社会公平保障体系的建设主体是政府。在社会公平保障体系中,政府发挥着关键性的作用,这与其公共职能的定位高度相关。
       (三)转变政府职能,必须以建设法治政府为导向,落实放权、限权、分权。
       《决定》要求全面正确履行政府职能,并要求“进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。”落实《决定》的这些放权要求有利于调动企业和社会的积极性,有利于改革红利的进一步释放。
       落实《决定》的转变政府职能要求,除了简政放权之外,必须通过法治的手段推进法治政府的建设。为此,《决定》明确要“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。” 法治的要义在于限制公权、保障公民权利。这就必须要尊重宪法的权利本位,使政府公权行为法无授权即禁止,公民权利行为法不禁止即自由,《决定》也指出“要维护宪法和法律权威”。进一步完善人民代表大会制度,使各级人民代表能够依法对行政权力进行制约,通过制度安排更好地保障人民群众各方面的权益。要在全体人民共同奋斗、经济社会不断发展的基础上,通过制度安排,依法保障人民权益,让全体人民依法平等享有权利和履行义务,进一步实现社会公平正义。
       通过完善宪法、行政法的落实和司法适用,完善党内制度体系,将加强和改善党的领导与现代法治条件下对权力的制约有机结合起来,确保党在法治轨道上成为中国特色社会主义事业的核心。限制权力还需要司法体制的配套改革。公权力的有序运行,不能单纯依赖官员的自觉自醒,必须有相对独立的司法威慑。《决定》要求“确保依法独立公正行使审判权检察权”,要根据司法实践当中暴露出来的各种问题,扭转权大于法、公权力任意削减律师、公民权利的行为,《决定》开创性地提出了要“完善人权司法保障制度。”
       只有通过真正的落实法治,才能杜绝公权力越位、缺位、错位情况的发生,促进政府职能的有效转变,将权力关进笼子。只有将权力真正关进了笼子,才能真正充分发挥市场的决定性作用。十八届四中全会主题定位为法治,充分说明了中央对改革的深刻认识。

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