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杨庆育:重庆统筹城乡综改案例及深化改革方向

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  • 发布时间:2014-11-08 09:54
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杨庆育:重庆统筹城乡综改案例及深化改革方向

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就重庆统筹城乡综合配套改革的理论和实践,作案例分析和深化改革方向的发言。
       一、综改的思路
       (一)获批综改试验区的背景
       重庆直辖后的前10年,按照中央的要求,基本完成了三峡库区百万移民、国企改革和老工业基地振兴、农村扶贫攻坚、生态环境保护和建设等四件大事,经济社会发展取得了巨大进步,但大城市、大农村、大山区、大库区并存的特殊市情,城乡区域差距大、二元结构十分明显的状况没有得到根本改变,仍属于欠发达地区,仍处于欠发达阶段。时任重庆市委书记的汪洋同志在主持市第三次党代会期间,提出进一步充分挖掘直辖市功能的潜力,打好“直辖牌”。为此,在中财办、国家发改委、国研室指导下,经过较长时间的充分调研、论证,认为统筹城乡区域协调发展仍然是重庆必须着力解决的主要矛盾和矛盾的主要方面。2007年3月,胡锦涛同志指出,希望重庆加快建成城乡统筹发展的直辖市,在西部地区率先实现全面小康。此时正值改革开放30周年之际,国家层面希望通过新设一批综合配套改革试验区,促进内陆地区开发开放,将西部大开发工作引向深入。2007年6月7日,国家正式批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区,要求重庆“全面改革、重点突破、形成机制、促进发展、试验示范”,为重庆搭建了综合改革发展的战略平台。
       (二)重庆统筹城乡改革的三条主线
       基于特殊市情、面临的制度瓶颈和统筹城乡发展的要求,在总结和汲取国内外统筹城乡经验教训的基础上,重庆提出了围绕三条主线开展改革试验的基本思路,解决三个核心问题——人往哪里去?土地资源如何合理利用?统筹所需的钱从哪里来? 
       第一条主线是推进城乡经济社会协调发展。统筹城乡包含向贫弱地区、产业、人群输血的要求,对指向公平正义的改革呼声尤高。然而,这个公平正义不是简单的财富平均,必须建立在发展的基础之上,在发展中新创造财富,增强统筹的能力,从而实现边发展、边统筹。因此,统筹城乡改革试验首先要建立促进加快发展、持续发展的造血机制。就重庆市情而言,大农村、大库区、大山区和少数民族地区,主要集中在渝东北和渝东南“两翼”地区,“一小时城市经济圈”与“两翼”发展严重失衡(见表1)。

中国经济体制改革基金会杨庆育:重庆统筹城乡综改案例及深化改革方向

       “一圈”是未来承载更多经济总量和人口的区域,要创造条件进一步做大做强,扭转“小马拉大车”的市情;“两翼”是生态功能区,是统筹城乡的薄弱环节,客观上有必要建立起公共财政向“两翼”倾斜和“一圈”帮扶带动“两翼”发展的机制。按协调发展的要求,重点设计了四项机制:一是建立促进经济健康运行的市场调节机制,以大开放促大改革、大发展,积极探索内陆开放型经济发展新模式。二是建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制,改革行政管理体制,构建合理的公共财政体制框架。三是构建区域对口帮扶、互动发展机制,建立和完善“一小时经济圈”在产业布局、社会事业发展和扶贫开发等方面帮扶渝东北、渝东南“两翼”的合作方式。四是建立产业合理布局与有序发展的导向机制,落实主体功能定位,促进人口资源环境协调发展。
      第二条主线是推进城乡劳务经济健康发展。人是生产力和生产关系中最活跃的因素,离开了人的活动和创造,统筹城乡发展就失去了意义。重庆正处于工业化中期,统筹城乡发展的过程必然伴随着城镇化和工业化的进程,伴随着城乡劳动力的大量流动和结构调整。农民工是我国改革开放和工业化城镇化快速发展而出现的庞大的社会群体,重庆农民工占全部农民工的比重超过1/3,在全国比较突出,因此,重庆统筹城乡改革确定以解决农民工问题为突破口,为促进城乡劳务经济健康发展,重点设计了四项机制:一是建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制,进一步加强城乡教育事业和劳动力培训,统一城乡劳动力市场,为城乡劳动者平等提供就业信息。二是建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制,健全城乡社会保障体系,实现制度和人群的全覆盖,并随经济发展水平不断提高社会保障水平。三是建立引导城乡人口合理分布的新机制,改革和完善城乡户籍管理制度,引导在城镇稳定务工的农民工整户迁入城镇定居,促进城镇新老市民自然融合。四是建立促进和谐的现代社会管理新机制,改善城乡公共服务,保障和维护农民工合法权益。
       第三条主线是推进土地流转和集约利用。土地是统筹城乡中非常重要的要素,也是一个敏感话题。统筹城乡必然要求活跃土地要素,增强农民财产的流动性。土地改革从面上看,主要有三个任务:一是引导农用地在自愿、依法、有偿原则下流转,促进农业规模化经营,推动农业现代化,逐步实现农业与二、三产业联动发展。二是推动城乡建设用地管理改革,构建农村建设用地和城镇建设规划对接的制度通道,逐步实现城乡居民共同分享土地要素的投入及增值价值。三是面对农村用地的粗放性,必须采取有力措施促进集约节约用地。重庆在土地流转上推进改革,是坚守3256万亩耕地为底线,建立土地节约集约利用,促进城乡空间合理布局,重点设计了四项机制:一是探索农村土地流转和规模经营的新机制,提高农业土地产出和利用效率,带动农业增效、农民增收。二是探索耕地保护和征地制度改革的新机制,在建设用地总量不增加、耕地数量质量不下降的基础上,创新城乡建设用地增减挂钩政策,改革征地制度,规范农村建设用地流转,创造条件使之逐步实现与城镇建设用地的同地、同权、同价。三是建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制,加强农村生态环境建设,不断改善农村居民生产生活环境,逐步实现与城镇同质化的生活条件。四是建立招投标方式配置扶农资源的新机制,改革财政支农投入的分配方式,加强财政支农资金对社会资本的撬动效应,促进建立“以城带乡、以工促农”的反哺机制。
       二、推进的重点改革事项
       重庆市委、市政府以科学发展观为指导,认真组织综改试验总体方案,围绕三条主线开展改革试验。
       (一)农民工户籍制度改革
       重庆将农民工问题作为统筹城乡改革发展的突破口,在对较长期滞留在城镇的农民工和历年的城市建设征地中已失去耕地的农民进行充分调查的基础上,于2010年8月启动农民工户籍制度改革。
       1.基本思路
       按照“三分”的思路展开。第一,分阶段推进。从2010年8月到2011年底,集中解决本市存量的300多万符合条件的进城农民工及新生代落户和户籍遗留问题;从2012年开始建立起比较完善的制度通道,农民工落户进入常态化。第二,分群体实施。把存量的300多万人,分成符合条件的农民工及新生代、各类历史遗留问题两个大类七个群体,有针对性地解决实际问题。第三,分区域布局。以“适度放宽主城、进一步放开区县城、全面放开中心镇”为原则,避免落户人群过分集中在主城,合理城镇人口布局。
       2.制度体系
       一是坚持就业前提自愿进城落户。只要在主城区工作5年以上、区县城工作3年以上就可在合法稳定住所迁移入户。进城落户充分尊重农民工意愿,其农村的土地承包经营权和宅基地使用权是否退出、怎样退出,完全由进城落户居民自主决定。
       二是就业、养老、医疗、住房、教育等城镇居民权益福利一步到位。农民工落户进城即可平等获得城市居民应有的全部福利待遇。就业方面,将进城落户居民纳入城镇就业服务体系,分类开展就业培训,予以创业扶持。住房方面,进城落户居民购买普通商品房同等享受相关税费减免或纳入公租房保障。养老、医疗方面,严格按城镇职工标准,由用工单位依法足额缴纳社会保险费用。教育方面,随迁子女享受城市义务教育,就近免费入学,平等接受各阶段教育。
       三是保留进城落户居民在农村的相关权益。农村居民进城落户后,在退出土地前,可以继续享受与土地相关的种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、征地补偿收益权等9项待遇。同时在规定期内予以保留与农民身份相关的家电下乡补贴、农村生育政策、计生奖励扶助等26项待遇。
       四是保障自愿退地者的相关权益。进城落户居民可以自愿退出农村土地。对自愿退出的宅基地,复垦成为耕地并形成“地票”,通过农村土地交易所进行交易,净收益的85%归农民所有,15%归集体经济组织所有,探索了一条提高农村资源配置效率、保障农民利益权益的有效通道。对自愿退出的承包地,或流转给亲戚朋友,或流转给经营大户、专业合作组织,确保不闲置、不撂荒。
       五是依法分解、合理分担改革成本。据测算,改革第一阶段300多万人约需成本4000亿元,具有多主体和长周期分摊的两个特点,大体由政府、用工企业、社会三方面各承担1/3,分别分担1000多亿元,并且大部分改革成本并不需要一次性即期支付,是一个长周期平衡过程。政府主要承担城市扩张过程中基础设施和公共服务的投入,静态的年度增量100来亿,不会对财政有太大的压力;用工企业主要是依法承担转户农民工参加城镇职工养老保险和医疗保险的新增缴费部分;农民工承担个人缴费部分;房地产商等社会主体承担退出宅基地所需成本,通过地票交易市场化机制实现平衡。
       3.改革成效
       4年来,重庆农民工户籍制度改革总体进展顺利,符合改革的预期。一是总量结构基本合理。累计进城落户396.3万人,户籍人口城镇化率达到40.3%,提高11个百分点。其中农民工及其家属转户304万人,占转户总数的76.9 %,体现了以农民工为进城落户主体。二是居住地结构基本合理。在主城区、远郊区县城、小城镇居住分别为27.8%、27.3%、44.9%,符合3:3:4预期。三是年龄结构基本合理。16岁至60岁的转户人员达256万人,占54.8%,总体上以劳动年龄阶段农民工及其新生代为转户主体。四是转户居民权益保障到位。转户居民养老保险参保率达86.2%,医疗保险参保率93.7%,17.8万转户困难群众享受城市低保;2013年公办义务教育学校共接收5.9万名转户居民子女就近免费入学;累计6.9万户转户居民和农民工成功申请公租房,配租比44.62%。
       (二)地票制度改革
       为盘活农村闲置、废弃建设用地,实现保护耕地和增加农民收入的目标,借鉴增减挂钩政策原理,重庆开展了地票制度设计。
       1.基本思路
       以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标,建立市场化复垦激励机制,引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地,形成的指标在保障农村自身发展后,节余部分以地票方式在市场公开交易,可在全市城乡规划建设范围内使用。
       2.制度体系
       一是自愿复垦。在住有所居前提下,农户或农村集体经济组织自愿申请复垦。复垦实施中,以权证为建设用地合法依据,以二调图版为复垦范围控制依据,以验收实测为面积确认依据,严格按复垦工程规范设计施工,严格执行验收程序和标准。
       二是公开交易。按照公开、公平、公正的原则,地票统一在农村土地交易所采用挂牌、拍卖等市场交易方式,公开发布交易信息、公正组织交易活动、公平对待交易主体,交易过程公开透明。城乡法人、具有独立民事能力的自然人及其他组织,均可平等竞购地票。
       三是收益归农。地票价款扣除复垦成本后,全部收益归“三农”所有。宅基地收益由农户和集体经济组织按85:15比例分享。设定最低交易保护价,保障农户收益不低于12万元/亩,集体经济组织收益不低于2.1万元/亩。复垦形成的耕地所有权不变,仍归农村集体经济组织所有,原则上由原农户承包使用和管护。
       四是价款直拨。由农村土地交易所委托银行,直接将农户和集体经济组织应得价款注入其账户,有效防范了地票收益被挤占、截留、挪用等风险。
       五是依规使用。地票生产、使用各环节须符合土地利用、城乡建设规划,城市规划区内的农村建设用地不纳入复垦,不在城市规划建设范围外使用地票,地票的落地仍遵守现行土地征收、转用、出让制度。
       3.改革成效
       一是有效盘活了农村闲置废弃建设用地,增加了耕地。全市地票类复垦面积达到15万亩,城镇使用地票新增建设用地8.6万亩,实现先补后占、占补平衡。
       二是建立了以城带乡的市场化通道,支持了农民增收和新农村建设。地票提升了农村特别是偏远地区农村建设用地价值,促进了农村资本、要素等市场发育,使欠发达地区农民通过承担耕地保护义务,分享到发达地区城镇化发展成果。同时,地票为高山生态扶贫搬迁、农民新村建设、农村危旧房改造、采煤沉陷区治理、地质灾害搬迁等建立了资金筹集渠道。
       三是实现人地联动,促进了区域协调发展。地票运行顺应“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的要求,以市场化方式引导建设用地“人走地减”,优化区域建设空间布局,有利于实现我市五大功能区协调发展的战略目标。目前,72%的地票来源于渝东南、渝东北“两翼”地区,促进了农业空间集聚和生态功能恢复,97%的地票落地于“一圈”大都市区。城乡居民收入比从2006年4:1调整为2013年3:1。
截止2014年7月底,重庆市累计开展地票类农村集体建设用地复垦14.99万亩,涉及18.74万户农户,交易地票13.74万亩,金额279.12亿元,每亩均价20.31万元,惠及17.2万户农户;地票落地使用8.93万亩;用地票质押贷款5609亩,金额8.17亿元。
       (三)农村产权抵押融资改革
       为盘活“沉睡”农村资源,重庆市于2010年11月正式启动了农村产权抵押融资改革探索。
       1.基本思路
       在不损害农民利益、不改变农村土地所有权性质、不改变土地用途的前提下,量化农村土地承包经营权、农村居民房屋和林权等农村资产相关权益的价值,积极推动金融机构开展农村产权抵押融资业务,盘活现行体制下难以抵押融资的“沉睡”农村资源,增加支持“三农”发展的融资投入,并综合保障以涉农借款人为主的相关参与主体利益。
       2.制度体系
       一是明确融资范围。开展农村产权抵押融资的抵押物包括:农村土地承包经营权、农村居民房屋、林权、大中型农机具、农村小型水利设施(库、塘、堰)、农民对集体资产股份占有权、农村经营性集体建设用地、地上种植(养殖)物及附属设施、农村建设用地复垦指标、地票、保单等。
       二是创新融资模式。支持借款主体将农村产权及相关资产抵押给金融机构作为还款保证,或抵押给担保机构,由担保机构为借款主体向金融机构提供融资担保,实现融资。
       三是健全政策支撑体系。从2010年下半年起,重庆市陆续出台相关文件,构建政策支撑体系。市政府下发了《关于加快推进农村金融服务改革创新的意见》;随后,市政府办公厅下发了实施意见,市金融办又会同各部门出台了抵押实施细则;市财政局出台了风险补偿资金管理暂行办法;市高院在系统内下发了《关于为推进农村金融服务改革创新提供司法保障的意见》,从司法方面对“三权”抵押设定的有效性予以明确;市人大在《重庆市实施<中华人民共和国农民专业合作社法>办法》中,明确了鼓励金融机构开展“三权”抵押业务。2014年2月,市政府出台《关于加快推进农村产权抵押融资工作的意见》,将“三权”拓宽为农村产权。目前重庆农村产权抵押融资政策支撑体系已初步形成。
       四是构建配套工作机制。重庆市通过完善权属登记管理体系、健全资产评估体系、优化抵押登记服务体系、建立完善资产流转处置机制、风险分担补偿机制、营造良好的融资环境等六个方面,创新构建了农村产权抵押融资改革的配套工作机制。为鼓励银行、担保等机构开展农村产权抵押融资,重庆市设立了专项风险补偿资金,由市、区(县)两级财政按规定对贷款本息损失予以专项风险补偿,其中市级财政承担20%,各区县财政承担15%,并将风险补偿资金兑现时限缩短为1年,现市级财政农村“三权”风险补偿资金规模已达8000万元。
       3.改革成效
       农村产权抵押融资不良率仅0.11%,实现了风险可控,有效盘活了农村沉睡资源,有力支持了“三农”发展。
       截至2014年6月末,全市累计实现农村产权抵押融资568.75亿元,其中发放农地贷款93.65亿元,占比16.47%;农房贷款110.41亿元,占比19.41%;林权贷款171.94亿元,占比30.23%;其他创新贷款124.35亿元,占比21.86%;农户小额贷款68.40亿元,占比12.03%。
       (四)综改成效初步显现
       一是发展跃上新台阶。2006—2013年重庆经济总量由3907亿元增加到12656亿元,人均地区生产总值达到42795元,非农产业增加值比重达到92.1%,城镇化率上升至58.3%。是历史上增长最快的时期。
       二是改革实现新突破。围绕三条主线开展改革探索,农民工户籍制度改革、地票制度、公租房建设、微型企业发展等多项改革创新获得国家发展改革委、国土资源部等相关部委的高度认可,并作为国家综合配套改革试验区可推广应用的经验上报。城乡区域差距逐步缩小,城乡居民收入比由2006年的3.6︰1降至2012年3︰1,“一圈”与“两翼”人均GDP之比由2006年的2.5︰1下降到2.1︰1。
       三是民生增添新实惠。城乡公共服务均等化进程提速,教育、卫生、文化、体育等社会事业全面发展,城乡社会保障实现制度全覆盖、待遇标准稳步提高,城镇居民人均可支配收入由2006年的11570元增加到2013年的26850元,农村居民人均纯收入由2006年的2873元增加到2013年的8332元。
       三、改革的经验体会
       一是必须坚持以人为本的改革理念。以人为本、符合最广大人民群众的愿望和利益,是改革能否取得成功、检验改革成效的关键。重庆市农民工户籍制度改革、创设地票制度、建立统筹城乡的社保体系等重点改革,政策设计上都贯彻了让全体人民共享改革发展成果的要求,使改革有了广泛的群众基础,也充分调动了人民群众和基层推进改革的积极性、创造性。
       二是必须坚持立足实际。重庆仍处于欠发达阶段、属于欠发达地区,又在中等省的范围内开展全域统筹城乡改革试验,较之于成都等地区,基础更薄弱、难度更大,既要处理好城市与城郊的关系,更要立足市情,处理好大城市与大农村、大山区的关系,构建起大城市带大农村的制度体系。要发展改革两手抓、两不误,通过发展增强统筹改革的能力,通过改革增添经济发展的活力。
       三是必须坚持综合配套改革。改革已进入啃“硬骨头”的攻坚阶段,单兵突进已经不能解决复杂问题。必须综合考虑和协调各方面利益与矛盾,注重改革的渐进性和关联性,配套推进相关改革。比如农民工户籍制度改革,就与地票、公租房、微型企业、社会保障等改革相互衔接,形成合力,取得了良好效果。注重顶层设计点面结合,在做好顶层设计和统筹规划的同时,积极开展改革试点,实现点上突破和以点带面。
       四是必须坚持改革创新的勇气与依法实施的智慧相结合。改革既要先行先试,也要依法办事。要坚持法制思维和法治方式,充分利用现有法律框架下的改革空间,充分调动各级政府和部门的改革热情,以敢闯的勇气和会闯的睿智,开展改革创新,同时也以改革创新推动立法和修法。
      四、重庆统筹城乡综合配套改革深化的思路
       党的十八届三中全会明确提出了“健全城乡发展一体化体制机制”的要求,重庆市委把“深化统筹城乡改革”作为25项重点改革专项之一,全面推进实施。
       (一)总体思路
       深入贯彻党的十八届三中全会精神,按照市委关于全面深化改革的部署和要求,巩固前阶段改革试点成果,着力完善体制机制,以城乡发展一体化为方向,围绕农业现代化、新型城镇化、要素市场化三大核心任务加快推进各项改革,继续深化解决“人往那里去?地如何处理?钱从哪里来?”三大问题。完成改革试验总体方案各项任务,形成比较完善的统筹城乡制度体系,为建成城乡统筹发展的直辖市奠定制度基础。
       (二)主要任务
       1.深化解决“人往那里去”的问题
       (1)设立功能区域,实现人口与经济集聚的基本平衡。按照党的十八届三中全会要求“加快实施主体功能区战略,推动各地区严格按照主体功能定位发展”,按照资源环境承载能力和发展实际,将重庆全域划分为功能核心区、拓展区、城市发展新区和渝东北、渝东南两大生态区,针对各功能区制定分类的产业、财政、土地、环境、考核和人口政策,强化拓展区和城市发展新区的经济功能,切实加大两个生态区的涵养保护力度。制定鼓励政策,使拓展区和城市发展新区吸引两大生态区人口,推进工业化、城镇化加快发展,同时也提高了生态区人均占有资源的水平,使人口与经济的平衡水平不断提升,实现区域功能协调发展 (见表2) 。

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       (2)继续深化户籍制度改革。畅通农业转移人口进城落户通道,以就业为前提,优先解决进城时间长、就业能力强,适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的农业转移人口和其他常住人口进城落户。建立居住证制度,调整进城落户准入条件,优化不同区域户口迁移政策,促进人口梯度转移、合理分布。提升城镇人口承载能力,大力推进公共服务均等化,建立完善全市统一的基本公共服务设施配置标准,促进基本公共服务设施布局、供给规模与人口分布相适应。统筹解决好转户居民城镇就业、养老、医疗、住房、教育等问题。依法保护农业转移人口的宅基地、承包地、林地以及集体财产收益分配权等权益,以市场化方式妥善处置夹心房、连体房复垦难等问题,让自愿退地农民得到公平、合理的补偿。健全改革成本由政府、企业和转户居民共同分担机制。
       2.深化解决地怎样处理的问题
       (1)着力完善农村产权制度。保障农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。全面完成农村集体经济组织所有的全部资金、资产、资源的清产核资,依法依规进行权属界定,办理或完善有关产权手续,建立健全管理台帐。选择资产量较大、工作基础较好、积极性较高的农村集体经济组织,按照“全面清理、明晰归属、量化确权、依法治理、合理分配、健全制度”的思路,稳妥开展农村集体资产量化确权改革试点,探索各类集体资产量化确权的具体实现形式,盘活集体资产资源,增加农民财产性收入。
       (2)推进地票制度改革。完善地票使用及交易机制,推行分区域差异化地票制度,完善地票挂牌、拍卖交易机制,有效衔接地票供需,健全地票价格调控机制,力争逐步达到每年交易地票5万亩左右。建立完善“三农”权益保障机制,坚持自愿复垦原则,严格公示制度,保障农民和集体经济组织权益,坚持农村建设用地和宅基地腾退地票优先保障农村发展用地。构建农村综合产权交易服务体系,建立市、区县、乡镇三级交易市场平台,把重庆农村土地交易所建成市级农村综合产权交易平台,积极推进农村承包地经营权、林权进场公开流转交易,探索推进农村集体资产、集体经济组织股权、“三权”抵押物处置、养殖水面经营权、农村“四荒地”使用权、农业设施装备、农业知识产权、林木及林产品等交易。适时开展农村集体经营性建设用地使用权流转和农房转让试点。出台重庆市农村产权交易管理办法,建立健全农村综合产权交易监管机制,培育发展市场中介服务体系。
       (3)着力构建新型农业经营体系。建立全产业链的、以工农联盟为基础的新型农业综合产业经营体系(见下图)。从图中显示,通过农民自愿组建的农业公司与城市公司共同组建股份公司,形成从种植、加工、包装、物流、销售全过程链条。同时,城市公司以综合订单方式向前端提供产品需求信息,技术支持,管理支持和资金注入。股份公司共同享受全产业链的综合利润。

中国经济体制改革基金会杨庆育:重庆统筹城乡综改案例及深化改革方向

       通过这种模式,将农民从纯粹的种植业上解放出来,也具体的体现“以工哺农,以城带乡”,带动农民迈入农业现代化。同时,鼓励承包经营权在公开市场上规范有序地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转。分类制定家庭农场经营标准,加大财政、金融和税收优惠力度,积极探索家庭农场(经营大户)适度规模经营机制。创新农民合作社管理服务机制,构建农业社会化服务机制,建立区域性专业化农技推广服务机构,推行农业全程社会化服务试点,探索政府购买农业公共服务。进一步完善农业补贴、保险、担保政策。
       3.深化解决“钱从哪里筹集”的问题
       完善农村金融服务体系。完善农村产权抵押融资机制,在坚持不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下,不断扩大农村产权抵押融资范围,将农村土地承包经营权、农村居民房屋、林权、大中型农机具、农村小型水利设施、农民对集体资产股份占有权、农村经营性集体建设用地、地上种植(养殖)物及附属设施、农村建设用地复垦指标、地票、保单等纳入抵押范围。试点并逐步推广土地收益保证贷款。探索引导有融资需求的农户组建合作性非盈利性的村级金融服务组织,或依托农民合作社组建金融服务组织,为农户向银行申请农村产权抵押贷款提供农村产权托管、风险代偿及资产处置服务。积极稳妥地推动农村资金互助社等新型农村合作金融组织规范发展。研究制定财税支持政策,加大对“三农”信贷及担保投入较大、融资利率及费率较低的金融机构扶持力度。引导银行业金融机构切实下调新型农业经营主体贷款利率。不断完善农村金融服务的正向激励机制,充分调动“三农”信贷投放积极性。创新“三农”保险品种,推动发展地方特色优势农产品保险,研究建立农业保险大灾风险分散机制。

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