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王 战:关于全面深化改革时间表的几点想法

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  • 发布时间:2014-11-08 09:46
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王 战:关于全面深化改革时间表的几点想法

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       十八届三中全会开启中国改革新征程,举世瞩目,万众期待。“一分部署,九分落实”,7年时间推动336项改革落到实处,方式方法很重要。“总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”要建工作机制、要抓关键环节、要布置时间表。在过去一年,我们按照十八届三中全会的战略部署,成功重启全面深化改革,这对于中国未来10年、甚至30年的发展都具有奠基意义。同时,全面深化改革也面临着多方面的挑战,既有外部的挑战,也有改革自身的挑战,如何处理好各类挑战的关系,对于深改任务的全面完成意义重大。形成考虑周全的全面深化改革时间表也是面对挑战、临阵不乱必要前提。下面我就围绕深改的时间表问题谈几点想法。

一、关于改革任务的时间进度

       设计与制定全面深化改革时间表应遵循三个原则:一是先易后难原则;二是最大瓶颈原则;三是最大公约数原则。难度大、共识小的改革,可适当拉长改革档期,反之则应缩短改革档期,根据不同情况规定时限,给改革施以刚性约束。主要思路是“先易后难共识先行、攻坚克难选对时机、关联推进重点突破、试点试探讲求策略”。按照上述思路,我们征求相关领域专家,形成如下参考意见。
       1.近期(2014-2015年)可以加快推进的改革项
       2014-2015年是改革开局前期与“十二五”后阶段。其间,专家建议170项改革可以加快推进(约占全部改革项的50%以上)。
       第一,总体上体现“先易后难”原则。较易改革项近期可以密集先行,难易程度取决于对改革阻力大小、改革方案成熟度与改革效应可预期性判断。譬如,赋予农民更多财产权利、农村集体经营建设用地制度改革,百姓得益多,改革阻力小;增值税、消费税改革研究探索多年,方案相对成熟,可先行推出;义务教育改革百姓关注,方案实施的可操作性强。
        第二,根据最大瓶颈原则,决定或影响其它改革的“前置性”与“基础性”改革项先行。譬如利率市场化改革、存款保险制度改革、建立城乡统一的建设用地市场、统一市场准入、深化行政审批制度改革、健全社会诚信体系等改革项都是前置性、基础性的改革,应该近期先行。
       第三,根据最大公约数原则,挑选部分可以先啃的“硬骨头”。对于民众共同关注的难点、焦点问题,应选好时机,分步有序推进。前期已推出的党风廉政建设与反腐败斗争属于这一类型,虽有待建立长效机制,但前期成效反响显著。发展混合所有制与支持非公有制经济,当前应结合行业改革、价格改革予以有效突破。全国性“雾霾气候”使得资源有偿使用制度和生态保护制度改革日显迫切。
       第四,对改革发展形势要求迫切,但有难度、吃不准的改革项,可授权地方先行试点。譬如扩大服务业开放、加强社会主义民主政治制度建设等改革项应适时推进。
       2.中期(2016-2017/2018年)推进的改革项
       2016-2017/2018年是本届中央政府任期,建议推进130余改革项(约占全部的40%)。主要有以下几类情况:
       第一,关联项多、牵涉面大、制度设计较复杂的改革。如财税管理体制改革、建立公平可持续的社会保障制度、健全城乡发展一体化体制机制三大领域改革,前期主要是总体性方案设计与试点性改革,真正的深入改革主要还在中期。
       第二,制度保障性改革项,如推进民主法治改革。维护宪法法律权威、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、反腐败体制机制创新和制度保障等制度的深入改革,首先是以经济社会领域的成功改革为基础;同时也要巩固经济社会改革成果。
       第三,延续周期长、需要逐步转变调整的改革。科技、文化、医疗等领域改革的大突破与成效显现估计会在中期实现。
       第四,风险与环境变化不确定性强的改革。基于风险考虑,金融改革中的人民币汇率市场化形成机制与资本市场双向开放估计要到中期才看得清;严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,在地方实施中会存在过渡期问题。
       3.建议后期(2018/2019-2020年)推进的改革项
       2020年是总方案确定的改革任务完成年。对于是否要将改革置于后期进行的问题,有专家认为所有改革项都不应放在后期。从具体实践操作看,部分领域改革还宜放在后期:
第一,操作技术难度高。如建立个人收入和财产信息系统、综合与分类相结合的个人所得税制度、编制全国和地方资产负债表、编制自然资源资产负债表等改革,需要一定的设计推广应用周期。第二,改革深入程度难把握。实施全面规范透明的预算制度、优化行政区划设置,或需要相当时间的持续改革。第三,出于谨慎考虑的不确定性改革项。如人民币资本项目可兑换。第四,改革涉及政治、意识形态,要慎重地但是坚定地推进,在时间上可放在稍晚时候。如统筹党政群机构改革、人大代表制度与时俱进改革。总体而言,建议后期推进的改革项不超过50项,约占15%。

二、关于地方试点与协调配套

       1.可以授权地方先行试点的改革项
       地方先行试点是我国改革开放的成功经验之一。对难度大、无把握采取全局性突破的改革任务,采取局部、区域性试点方式推进。专家建议约有80改革项(约占25%)可以由地方先试先行进行改革探索,其主要与基层建设、基层发展密切相关的领域。
       第一,结合地方特点,差异化探索新型城镇化与农业经营发展的模式。如,城镇化健康发展机制及新型农业经营体系相关改革,第二,地方国有经济与非公有制经济的改革发展探索。第三,按照中央的改革方向,试点地方财税体制改革。包括预算制度、征管体制、竞争性领域专项和地方资金配套改革。第四,地方政府职能转变的改革试点。第五,科技、文化、教育、医疗等公益事业的改革探索。
       2.需要协调配套推进的改革项
       具有内在关联性或制约性的改革需要协调配套推进,本次咨询调研提出近30组应协调的改革项。其可分为两类:
       第一类,同领域内的关联改革项,可在专项小组内部统筹落实。譬如:(1)城乡一体化体制机制改革的制度衔接;(2)金融业改革开放的风险最小控制与制度监管先行;(3)社会保障制度改革应“先有整体方案,再分块落实”;(4)环境产权市场建设的分步推进;(5)全社会基础信息平台的统一规划等等。
       第二类,跨领域协调配合的改革项,由领导小组统筹。其中主要是有关制度改革所需要的民主法治支撑。譬如:(1)公共安全体系需要综合执法改革的配套支持;(2)公平开放透明的市场规则最终需要有效的权力运行与监督体系及基层民主为可持续依托;(3)全面规范、公开透明的预算制度要与人民代表大会制度与时俱进相结合等等。其它还包括在党建、纪检改革中需要配套的相关经济制度条件支撑,如公务员分类改革与收入分配制度改革需协调。

三、关于改革任务的具体落实

       1.改革任务具体落实抓住事前、事中、事后三个环节。
       总体设计是事前工作的重要内容。总体方案出台后,当前应进一步做实改革时间表。建议应全面归总各部委及地方的改革方案与时间进度安排,由改革领导小组及各专项小组进行统筹,在进一步的分析、论证、协调基础上,由各部委及地方分头落实。事中对改革进行进度跟踪分析,对改革中的偏差、不到位、不全面进行纠正,作出调整;事后则对改革成效进行评估,巩固长效性制度,避免改革回头。
       2.优化中央、部门、地方间的改革统筹协调关系。
       改革主要由各部门与各级政府落实,从当前看,部门与部门间、部门与地方间的改革内容、时序协调好坏是决定改革成败的关键之一。第一,针对当前地方热情高、又缺少抓手的情况,建议制定地方先行改革试点指导方案,避免地方改革的盲目性。第二,针对确立的地方改革试点,建议建立改革的充分授权试验机制。既然是地方局部试点,就应允许承担一定的风险。第三,针对跨部门的改革问题,建议研究在部门间建立关联改革任务的主导部门机制。
       3.不应遗漏“制度改革与发展战略”之间的关系协调。
       改革总目的是为了发展,不是为了改革而改革。因此,改革方案与时间表的设计要与相关发展战略相结合。譬如:城乡一体化体制机制的改革与新型城镇化战略的契合;对内开放应先于对外开放,有利于培育本土民营经济发展等等。建议当前“十三五”规划编制工作的重要指导思想,就是将总体改革方案与时间表,落实到国家发展战略规划之中。
       4.发挥第三方智库作用,建立改革的跟踪评估机制。
       除深改领导小组直接督促外,建议选择国家级智库,承担本轮改革的第三方跟踪评估工作,评估专家应覆盖全国各省份的主要智库。相比群众,第三方智库可以从更理性、更客观角度来评价改革,其可具有三大好处:一是引导社会舆论,配合深改小组督促各部门单位的改革落实;二是针对改革中出现的问题,及时提出咨询建议;三是可比政府部门更有效地向民众解释改革方案选择的合理性,如延迟退休政策。

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