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陈剑:法治中国与司法体制改革

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  • 发布时间:2014-11-08 16:41
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陈剑:法治中国与司法体制改革

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建设法治中国,推进司法体制改革,主要涉及以下三个问题:
       一是解决党的依法执政问题。即如何保证“党在法之下”的原则能够落实,只要党能够依法执政,认真落实“党在法之下”的原则,法治国家就有保证。
       二是建设法治政府的问题。各级政府只有依法行政,政府的各项行为,制定的各项规定都必须有法可依,严格在法制轨道上运行,不能有任何逾越,法治国家才有基础。
       三是司法公正问题。司法是维护社会公正最重要也是最后一道防线。只有公正司法,法律才具有权威性,人民感到有希望,法治国家才有希望。
       上述三个问题,在当下中国情形下,核心的问题只有一个,即如何保证“党在法之下”的原则能够落实,也即党的领导与依宪治国,如何取得平衡,只要这个问题得到很好解决,其余两个问题,也就相对容易得到解决。



       要建设法治中国,以下两个问题需要面对,难以绕过去:
       (一)如何让宪法长出牙齿
       1982年9月,党的十二大通过的党章中明确,党必须在宪法和法律的范围内活动。此后32年间,党的历次报告中都对此加以强调。十八大报告中再一次指出:“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。”上述论述,一般称之为“党在法之下”。但如何保证“党在法之下”,实际就是如何依宪治国,真正把宪法看作根本大法,使宪法的各项条款能够在现实生活中得到落实,如果没有严格的制度保障,上述原则是难以在现实生活中得到落实的。因而,建立宪法实施监督制度,是建设法治中国的关键和突破口。
       2013年至今,中国社会围绕依宪治国,宪政法治产生的争论,至今并没有完全平息。争论的问题,笔者看来,实际就是坚持党的领导与依宪治国如何取得平衡,是否真正想让“党在法之下”这一原则在现实生活中得到落实。道理很简单,这个原则如能得到真正落实,就是依宪治国,就是宪政法治。党领导人民制定了宪法和法律,当然党要带头遵守。不然,你制定了宪法和法律,又不带头遵守,宪法和法律的神圣就无从谈起。2012年12月4日,习近平总书记在纪念82宪法颁布30周年讲话时提出“保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现”。只有让宪法各项条款在现实生活中得到很好落实,也就实现了人民的根本利益。要建设法治中国,核心内容就是,如何制约公权、保障私权。公权力,即党的权力、政府的权力,如何能够在制度的笼子里,得到有效的监督和制约,这是法治建设的一个方面;同时,如何保障宪法赋予公民的各项权利得到很好的落实,这是法治建设的另一个方面。现在的问题是,公权力过于张狂,经常逾越边界。此外,公权力边界不清晰,有太多的模糊地段,这也导致自由裁量权过大等现象非常严重,这些问题也属于法治建设需要解决的内容。十八届三中全会通过的《决定》,提到深化行政执法体制的改革,行政执法一方面要依法行政,另一方面执法主体必须受到严格的监督和制约。要依法履行职责,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。不然,改革难以取得应有成效。
       而要使“党在法之下”的原则能够得到真正落实,就必须加大对宪法和各项法律的监督,使宪法真正成为根本大法,使各项法律实施能够有切实的保障。
       党的十二大之所以能够将“党在法之下”的原则写入庄严的党章,是因为有文革惨痛的教训,领导人凌驾于宪法和法律之上,神圣的宪法变成了一张废纸,由此给党、国家以及各族人民带来了沉重灾难,为了汲取这一沉痛的教训,中国共产党人痛定思痛,才在党章中确立了这一原则,并在1982年12月五届人大五次会议写入了庄严的宪法。但遗憾的是,32年过去了,我们虽将这一原则写入了庄严的党章和神圣的宪法,但并没有通过民主政治的发展,通过制定一整套的制度,保障这一原则得到很好落实。例如周永康在担任政法委书记时,提出了“三个至上”的观念:党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上。实际上,在周永康看来,只有一个至上,即党的利益至上,使党凌驾于宪法和法律之上,实际就是党的领导,特别是分管政法的领导凌驾于宪法和法律之上。这无疑不符合宪政法治这一基本原则。再比如82宪法赋予了中国公民的各项权利。要维护宪法的庄严与神圣,必须保障公民权利得到很好落实,不然宪法的神圣只能写在纸上。只有公民权利得到很好落实,才能够有效制约公权力的泛滥,才能够使反腐在制度层面上有质的飞跃。例如,如何保障宪法35条赋予公民权利,即“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”,这个问题至今没有完全破解。
        由于上述原则在很长时期里没有得到很好的执行,这也是现在很多问题出现的根源之一。就是党凌驾与法律之上,导致公权力泛滥和权力缺乏制约。
       要落实这一原则,一项重要内容就是,必须加大对宪法条款实施的监督,以保障神圣的宪法得以落实。具体建议是,在全国人大设立宪法监督委员会,以保障宪法的设施。当然,这个宪法监督委员会,要监督执政党,特别是他的中央委员会和政治局,可能会有一些困难,但至少,可以对省一级的党政机构、中央的部委机关进行监督,使国人对宪法重要性的认识,通过一些案例,逐渐强化起来。
       宪法之所以神圣,是因为宪法是根本大法,并能够得到落实。如果宪法不能够落实,宪法赋予公民权利的各项条款得不到落实,宪法的神圣也就无从谈起。 
       依法治国的关键是依宪治国,宪法实施的机制和程序,要有哪些具体制度来配套,这些问题应当是司法体制改革的内容。改革要在法治的框架内进行,但是如果框架已经容纳不下了,具体的改革措施如果与现有法律规定存在冲突,宪法、法律就会失去权威,改革的合法性也会存疑。因此,在全国人大设立宪法委员会这样一个日常可运行的违宪审查机制,这是“让宪法长出牙齿”的一个非常重要的方面。欧美国家、韩国等亚洲国家设立了专门的宪法委员会或者宪法法院,在中国,在人大设立宪法委员会,让宪法真正被激活,若如此,将会强化国人的宪法意识,推进依宪治国。
       公开资料显示,早在1982年制定现行宪法的时候,多位学者就呼吁在全国人大设立宪法监督委员会,中央对此也予以认真考虑,但是鉴于当时“经验不足”没能实现。32年过去了,我们的经验是否丰富了一些呢?薄熙来和周永康严重践踏宪法和法律的行为,我们难道还需要再来几次才能够汲取这样的教训?
       (二)建设法治中国,需要民主政治的推进
       要维护宪法权威,保障宪法的实施,从更宽广的意义上分析,需要民主政治的推进。没有民主政治的推进,法治中国缺乏坚实的基础,依宪治国也难以持久。
       司法与民主是一个古老的话题。司法需要民主动力,需要民主作为支撑。就中国当下情形而言,法治问题实际就是民主问题。也就是说,表面上看是法律问题,而实质症结在于民主意识的缺失和民主政治发展的停滞,在于民主政治和民主文化弱势。因此,没有民主政治的推进,法治难以走远,依宪治国难以实施。就是说,法律的困境需要民主政治的推进才能够解决。而法治的推行,则有利于民主政治建设。民主法律双轨并行,才能走上健康轨道,才能走上依宪治国、依法治国的轨道。如何杜绝司法腐败和司法不公,需要司法的独立性,没有司法独立,难保司法公正。没有民主支撑的司法公正,难以长期持续。
       所谓民主,不外乎是主权在民,大众民主。其中的一个环节就是人民授权。这样才取得正当性或合法性,但人民授权不是一次性的,而是一个不断周期性的程序。也就是,每隔三至五年,就需要让人民出场一次,授权于特定的政治组织组织政府,续行授权。例如现在的人民代表大会。人民出场,由人民授权,人民如何授权,真正能够体现人民的意志,而且是绝大多数人民的意志,而不是被操纵,被代表,被表现为授权,重要的是让成千上万的人民,还原为一个个具有自己意志、能够表达自己诉求的主体性现代公民。只有这样,中华人民共和国才能够成为现代意义的共和国,人民才能够真正成为共和国的主人。人民如何成为一个公民,需要加强公民意识的培养,更需要创造公民能够成长的制度环境。不然只有百姓,难有公民。宪法保障公民权利的实现,需要有制度保障,真正使宪法成为庄严的大法;对公权力的监督,需要有制度的笼子,而这个笼子,其中一个重要的铁杆,需要创造一个不可或缺的环节,公民一定能够参与对公权力的监督。这种监督,一定具有实质意义,而不是只具有形式上的意义。
       要拓宽人民监督权力的渠道,按照习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话要求,“公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。要健全申诉控告检举机制,加强检察监督,切实做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法必追究”。而要做到这一步,需要对中国根本政治制度,人民代表大会制度进行改革,使这项有着60年的政治制度,能够适应中国民主政治的发展而与时俱进。
       对人民代表大会制度进行改革,涉及诸多内容。按照习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话要求, “各级人大及其常委会要坚持正确政治方向,增强代表人民行使管理国家权力的政治责任感,履行宪法法律赋予的职责。要健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制,畅通社情民意反映和表达渠道,支持和保证人大代表依法履职,优化人大常委会、专门委员会组成人员结构,完善人大组织制度、工作制度、议事程序”。就具体内容而言,还应当包括各级人民代表大会选举出的代表,应当主要是由选民选出,能够较为充分反映选民的意志;拟竞争代表的候选人应当向自己所在的选区选民发表自己的施政纲领;为了提高人民代表大会的会议效率,需要大幅度缩减代表的数量,人民代表作为一种职业,而不仅仅是一种荣誉,需要加强专职化的能力的培养;需要制定科学的会议制度;政府的各项开支,都有严格的监督,而不是时紧时松,笼而统之只有一个每年预算案,普通代表看不懂,有专业素养的代表,由于没有足够的时间也难以看明白,难以进行实质意义上的监督;等等。



       要建设法治政府,主要内容包括权力的制约或制衡,公民权利的保障和实现两个方面。就是,我们如何才能保证政府的各项行为,都能严格遵循相关的法律,而没有任何逾越;我们如何保障宪法赋予公民的各项权利,在现实生活中,有切实的保障,并能够得到很好实现。现在看来,如果没有一个较为健全的民主政治的发展,没有一个强有力的制衡和制约体制,法治政府的建设难以有切实的保障。也就是说,法治政府的建设是与民主政治的发展密切相联的。
       在推进司法改革方面,十八届三中全会《决定》,特别强调了司法体制改革,让每个人在司法个案中感受到公平正义,这是全面推进依法治国方略的重中之重。这主要包括完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理这4项司法体制改革的基础性、制度性措施。
(一)完善司法责任制
       法院依法享有独立行使审判权,排除一切干涉,是法治发展的规律要求和必然趋势;法官独立享有不受任何干涉的裁判权是司法公正、司法独立的根本要求。
       而法官独立享有不受任何干涉的裁判权,就是主体责任清晰。“让审理者裁判、由裁判者负责。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的这一内容,就是明确责任主体。
       长期以来,由于责任主体不清晰,所带来的问题也十分显然。例如,审判委员会,初衷是为了发挥集体智慧、保障审判质量。但是时至今日,一些法院的审委会显然偏离了初衷,对法律问题关注甚少,而对于具体的事实、证据、细节这些应当在庭审中关注的问题却过问颇多。审委会的历史变迁是司法行政化的一个缩影。在法院、检察院内部,类似的行政干预甚至已经成为标准作业流程。一起案件从接案到判决,所有的司法程序都要由行政领导签字认可,一旦行政领导有意见,而不是案情本身发生重大变化,办案工作就面临着大转折。这种通过行政力量改变案件定性,且不用承担错案责任的做法,完全无视检察官、法官的作用,将司法裁判异化成“个人决定、集体担责”的怪异模式,而这也正是导致司法不公的重要原因之一。
       “让审理者裁判、由裁判者负责”真正成为实在的内容,而不是沦为一句口号?在确定责任的同时,将权力下放,确保责权统一,是唯一的途径。
       主审法官独任审理案件的裁判文书,不再由院、庭长签发。
       一起案件,只有法官亲自聆听原被告双方的陈述,亲自听取证人证言,亲自查看书证物证,才能从内心形成公正的判断。司法改革要落实责任主体,维护司法公正,关键是要建立符合司法规律的办案责任制,做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”。
       将司法责任制作为改革试点的重点内容之一,要求以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手,突出法官、检察官办案的主体地位,明确法官、检察官办案的权力和责任,对所办案件终身负责,严格错案责任追究,形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。
       在明确责任的同时,需要加大对责任的追究,这主要是加强两方面的监督:
       一是法院内部监督。法院应该建立案件质量控制制度,针对每一起当事人的投诉,法院有独立的委员会对案件质量进行评估,界定哪些情况属于法官滥用职权,适用哪些纠正、惩处措施。这样的机制,既落实了独立审判权,又有依法的内部控制。
       二是外部监督。外部监督最有效的查处机制是公开。十八届三中全会《决定》已经提出“全面推进司法公开和检务公开”。只有让当事人、公众媒体进行外在监督,才能够制约“内部行政化”的影响。内外兼修,司法改革的目标才更有可能得到落实。
       只有围绕法官、检察官的职权配置、权力运行、监督制约、评价管理四个方面进行规范管理,才能推进法官、检察官办案责任制的刚性要求。
(二)去地方化
       十八届三中全会《决定》中,关于司法改革最热的议题之一就是“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。这一表述,明确了司法权不能被地方削弱。由省级统管人财物,这一方案的目标是消除同级人大、党委、政府对司法部门的控制,破除司法地方化关键环节。
       为破解司法地方化带来的弊端,应当探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。通过提级管辖和指定管辖,确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。应当将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系,改革部门、企业管理法院的体制。由部门和企业管理法院,一个明显的缺陷是,难以保证司法公正。特别是在一些案件涉及到部门和企业利益时更是如此。
       长期以来,我国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制,不利于排除司法地方保护主义现象。我国是单一制国家,司法权是中央事权。但如果将司法机关的人财物完全由中央统一管理,尚有一定困难。以法院为例,我国共有3500多个法院、近20万法官,如果所有法院的人财物都由中央统一管理,从管理幅度的科学性考虑,会有一些缺陷,操作上也有一定难度。因此,推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,是相对务实之举。该举措将使法院、检察院更有能力摆脱地方保护主义的干扰,有效提升司法机关的独立性,保障公正司法。
       推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,经费保障是重要内容。根据中央的决定,地方各级法院、检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费。这虽然还不能说是完整的“预算独立”,但至少为司法预算独立提供了基本条件。
        如何平衡省级财政和市(县)级财政的经费负担问题,是由各地方按照原来承担的司法预算数量缴省财政统一支配,还是由省级财政承担全部费用而不从地方收缴,或者是调整某些财政收入分配比例以增加省级财政的收入,这需要在今后的改革方案中给予具体确定。
        由于中国城乡差别、地区差异的客观存在,可以探讨将一些副省级城市、特区城市、计划单列市等从省级统管的预算模式中独立出来,以照顾实际存在的不平衡现状。
(三)去行政化
       司法体制改革的目标是“保证依法独立行使审判权和检察权”。目前的制约、干扰因素有外部行政化和内部行政化两方面。
       “法院、检察院的人财物收归省级管理”措施只是减弱了外部制约,但有可能加剧司法的内部行政化,强化上下级法院之间的从属关系。这样一来,省级法院、检察院对市县两级法院的垂直管理权限都会增加。这有可能带来人们对现有的审级制度的担忧:既然上级法院统管下级,还有上诉的意义吗?这种担忧是有一定道理的。因此,必须考虑司法系统内部的“去行政化”,减弱每个审判庭庭长、审理委员会、院长副院长对审判权的行政控制。  《决定》提出:“让审理者裁判,让裁判者负责”,既有责任主体清晰的一面,也含有解决内部行政化问题。
       要实现“让审理者裁判”?关键就是将司法审判人员和法院行政人员的管理体系彻底分开,按照职业化人员的特点进行管理,去除行政化。目前的司法系统是将法官、检察官、行政后勤人员统一纳入公务员体系,按级别进行管理,这就带来了一系列问题。比如一个法官、检察官级别较低,一个科长、处长都可以对他发号施令,这就严重干扰了司法公正。
       长期以来,我国对于司法人员和普通公务员采取了相同的管理模式。在这种体制下,行政级别晋升比专业等级的晋升带来的薪资涨幅大很多,这也是很多法官检察官更注重行政级别的晋升,而非专业等级提升的重要原因。然而行政职数是有限的,法官检察官晋升缓慢,其工作积极性受到大大的影响。
       我国共有3500多个地方法院,由于分布不均、情况各异,许多法院“案多人少”矛盾突出。基层一线法官职级低、待遇差、发展空间有限,一些法官为了晋升行政职级,愿意到非审判部门工作,或者担任领导职务后就不再办案。 
       司法人员分类管理制度为法官单独序列、法官单独薪酬提供了制度上的保证,强化了法官的等级观念,做到让法官的薪酬与法官等级挂钩,法官的荣誉与法官等级同步。从而使得司法人员更加注重专业等级的提升,也更加注重专业能力的提高,而不是一味追求行政级别的提高。
       司法要去行政化,需要加大对司法人员的职业保障,包括在薪俸、任期、豁免、惩戒、免职等方面的制度保障,可以做出有别于普通公务员的特殊规定。
       实现法官与普通公务员的分类管理,是因为两者履行职务的依据有重要区别。一是法官履行审判职责的唯一依据是法律。普通公务员履行职责必先以权力来源的指令为依据。二是法官履行审判职责依据是独任庭或合议庭以及审委会的组织形式进行,审判组织所作裁判就是法院的裁判。普通公务员则需要遵循首长负责制的原则履行职责,层层负责,上下一体,最终由代表行政机关的首长以机关的名义活动。三是法官的等级和职级不影响法官行使审判权的效力,普通公务员的职务和职级代表着决策与服从的关系。正是因为上述诸多区别,法官、检察官的薪俸应当高于同类别的普通公务员,这体现了法官、检察官职务的社会尊严、职业特点和风险性,也是法官、检察官在国家公务员中享有较高社会地位的象征。
       从职业特点看,法官既要精通法律专业知识,又要有一定的工作经验和社会阅历,更重要的是必须以法律作为其行动的唯一依据。因此,如果没有充分的职业保障,法官便不可能完全实现其在法治过程中的角色,司法公正也就难以得到充分体现。 
(四)司法公开
       司法公开应当是新一轮司法改革的重要内容。目前的问题是,法院仍存在选择性公开、许可性公开的问题;由于程序正义观念不强,庭审公开这一核心环节依然没有完全畅通的渠道;随着新媒体运用范围的扩大,媒体报道与司法公开原则的落实之间存在某些冲突;由于公民权利意识诉求的增强,司法公开与个人信息和名誉权利保护之间的关系不容易平衡等。
       鉴于司法公开对民主与法治的重要意义,中国共产党的十八大报告将司法公开与党务公开、政务公开相提并论,十八届三全会的《决定》提出,“推进审判公开,录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性,推动公开法院生效裁判文书”。其中,庭审公开是司法公开的最重要环节。庭审是审判的中心环节,是诉讼双方通过举证、质证、辩论主张权利的平台。庭审全程应该同步录音录像,并入卷存档。庭审全程录音录像,有利于约束审判人员的审判活动,促进诉讼参与人员依法行使权利,有利于为监督审判案件是否公正审理提供原始资料和客观依据。如果能够实现庭审的自由旁听,方显司法权的民主属性,展现司法的自信。
(五)充分发挥律师的作用
       推进司法体制改革,需要进一步强化律师的作用,提升整个社会对律师作用的认识。当下的中国,律师队伍的存在对体现司法公正发挥了积极作用,比如在很多的重大案件中以及在一些公民的维权案件中,律师都扮演了重要的角色。例如,在抗辩制的庭审过程中,律师作用举足轻重。律师的辩护职能发挥得越到位,辩护意见发表得越充分,就越有利于保障被告人诉讼权益,越有利于防止冤假错案发生。因此,人民法院应当完善工作机制,切实保障律师依法行使阅卷、举证、质证、辩论等诉讼权利,认真对待并在裁判文书中公开回应律师对案件处理的主张和意见。
       当然有一些因素影响了律师的形象,律师队伍也需要加强自身建设,但其正能量的发挥,应当给予充分肯定。因此,司法体制改革还应包括对律师队伍的准确定位,充分保障律师的基本权益,而不应成为打压的对象,使律师队伍成为捍卫中国司法公正的重要力量。

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