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改革走势座谈会

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袁绪程:顶层设计与组织准备是改革的基础

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  • 发布时间:2013-08-01 10:50
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袁绪程:顶层设计与组织准备是改革的基础

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      改革突破口现实意义在于其可行性而非规范性。我们讨论改革的突破口很有意义,尤其中国处于改革的关键时期,到了最后的窗口期。改革的突破口从理论上说是任意的,可以提出无数个突破口出来。就像托尔斯泰所说有多少个女人就有多少种爱情一样,有多少专家就有多少个突破口的意见。例如,财税专家提出财税改革是突破口,社会学家提出社会体制改革是突破口,政治学家提出政治体制改革是突破口等,只要在逻辑上能够自洽,在理论上都无可挑剔。正如阿基米德所说的“给我一个支点,我把地球撬起来”。即使有支点,有这么长的杠杆吗?他到哪里找到这么长的杠杆?提改革意见是一回事,能够改什么是另一回事。因此,能够改什么不取决于我们在座的人,主要取决于中国的决策者,他能够改什么,而不是我们想改什么。
      选择改革的突破口具有现实的约束条件。改革突破口,在实际选择中是有约束条件的,不是可以任意进行的。这些约束条件:
     首先,改革突破口受制于改革主体——决策者的价值选择和风险承受能力。价值选择是什么?包括价值取向和风险承受能力。价值选择决定技术选择。中国改革的突破口不单纯是一个技术选择问题,它受制于价值选择。在价值选择给定的前提下,包括我们在座的人都有可能设计出很多改革的技术路线。如果我们对决策者的价值选择和风险承受力无从判断,就很难提出技术选择性的“突破口”。就像企业决策一样,它取决于企业家的风险承受能力(冒险的程度)和价值取向(企业定位,商业模式)等等。如果决策者改革的价值取向和风险程度已定,改革的主体条件就基本具备。
其次,改革突破口受制于改革的对象即改什么。对象的确定实际是一个利益博弈过程和程序选择过程。但是主体条件成熟并不意味着改革突破口可以随便选择,因为改什么涉及到不同群体的既得利益。有一些改革对象是对大家无害的,很容易进行;有一些改革对象牵扯到很多强者利益就很难进行。改得不好可能有风险,进行不下去,甚至失败。因此,决策者进行改革的时候是从利益博弈能否胜算的角度考虑的,也就是考虑可操作性。一般来说,改革突破口的选择标准可以用重要性、紧迫性、难易度来衡量。
      重要性是指某种改革在整体中的“权重”。能不能牵一发而动全身,启动整个系统改革。同时要考虑改革带来的正负能量及其后果。
      所谓紧迫性是指“时间窗口”的刻不容缓,也就是人们常说的“过了这个村,就没这个店”。比如,此时此域不改革,彼时彼域就可能就亡党亡国等等,紧迫性趋向于最大化。
      所谓改革的难易度,是指可操作性。比如,合作博弈的改革能成功,难度小;非合作博弈改革难度就大,不易成功。所谓合作博弈,一是有共识,二是利益一致性。改革在进入深水区,这两条很难同时具备。80年代初期的改革如包产到户为什么能成功?就是大多数人有共识和利益的一致性。在两极分化如此严重的今天很难有共识和利益的一致性。中央很多政策文件本意是好的,但执行起来就会变成“各取所需”,成为少数人寻租发财的机会,这是为什么?就是因为基本的法制不健全,有利于“强者”而不是“弱者”,房市股市都是如此,都成了少数人掠夺大多数人的工具。这就是中国的现状。因此,改革的突破口不是技术选择而是价值选择,需要突破现有的既得利益格局,需要寻找代表未来利益的改革。改革应是开放性的,应包容绝大多数人的现实和未来利益,包括承认既得利益集团的利益。如果改革代表大多数人的未来利益,如果改革又是开放性的,即使有少数人不同意,即使是非合作博弈,改革成功的可能性还是比较大的。因为代表未来利益的改革是包容性的,它把大多数人的未来利益和少数人的既得利益都包揽进来,让既得利益者受损失最小化。这就需要有一个长远的基本的顶层设计来谋划改革。谁来做顶层设计呢?不是哪一个部门、哪一个群体能做得了,显然要有一个超越于部门和群体利益之上的组织,由这样一个组织来确定、策划改革的全局和路线图及突破口。
      这个组织机构叫什么并不重要,这个组织机构绝对不能设在部门内,应直接隶属于党中央政治局,作为党的一个专门从事改革决策的委员会。正像企业一样,董事会下属许多专门的委员会。党和国家的最高决策机构的中央政治局也应有包括改革在内的许多专门委员会。有了改革的决策咨询机构,就可以在中央的领导下,将改革的顶层设计和指导改革试点的“突破口”结合起来。改革的顶层设计主要是原则性的、方向性的、统揽全局性的,具体的探索需要试点,需要依靠和发挥各个部门、地区、社群的改革积极性和创造性,要在各个领域、各个层面进行改革的试点和探索,如国企改革、财税改革、金融改革、土地改革、社会组织监管体制改革、基层民主选举改革等等,使改革的“突破口”多层次和多维化。

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