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改革走势座谈会

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彭森:中国改革进入到新阶段

  • 作者:彭 森
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  • 发布时间:2013-08-01 18:04
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彭森:中国改革进入到新阶段

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      十八大以后,特别是“两会”以后,改革春潮涌动。虽有一些小的寒潮,但总的趋势就好像我们来会场路上看到的景象,一支桃花出墙来,满园春色挡不住。
     改革进入一个新的阶段,目标是更加完善、成熟和定型的市场经济。我们进行了35年的改革,一直希望有一个新的改革窗口期。过去35年分三个阶段也好、四个阶段也好,现在开始进入了一个崭新的阶段。这个阶段是进入了开始向建立更加完善、更加成熟、更加定型的社会主义市场经济冲刺的阶段。崭新的改革阶段特征逐步显现。其中有的可能完全表现出来了,有的正在慢慢形成。
     第一个特征是在政治层面上改革要取得共识。从政治上、思想上能够对改革的必要性和目标逐渐达成统一,大家取得共识。十八大的“两个全面”、“两个加快”,在政治上赋予了下一步改革迈开更大步伐的正当性。习总书记在深圳的讲话是进一步加快改革的宣言,举起了新的改革旗帜。不仅国内在关注改革,国外也在关注中国的改革。国外的政治家、专家也有一个大判断,认为中国的改革已经有一个共识,开始迈出新步伐。
     第二个特征是在组织上要形成有效的改革组织机制。中国的改革需要一个权威、超脱和独立的领导机制或机构。十八大报告里明确讲要完善体制改革协调机制,统筹规划和协调重大改革。这也是我们当年向十八大报告起草组建议的问题,是十八大的成果。至于这次政府机构改革没有列出这个事情,王峰同志讲了三个拿不准,只是传达了一些领导人的意见。这个事落实不落实,关系到改革能不能深化的问题,今年还是要有一个结果。最起码建立一个中央体制改革领导小组。现在中央的各种领导小组有十几个,改革肯定也要有一个领导小组。这个事可以不放在“两会”上、不放在国务院机构改革中来讨论。这个小组成立以后下面的办事机构怎么设还可以进一步考虑。我们从不同的角度,理论研究也好、社会各界也好,进一步反映这方面的诉求,帮助领导同志进行决策。让现有的部门搞改革,是自己改自己,很难。改革必须有权威的、超脱的、相对独立的机制或机构来做,改革的成效才可以期待。
     第三个特征是在工作层面上改革要尽快地拿出顶层设计的整体方案、路线图、时间表。习总书记一再讲要加强改革的系统性、整体性、协同性。刚才冠三讲的我同意,中国的改革规划不缺,缺的还是政治上的决心、政治上的勇气。过去我们每年都有改革要点,“十二五”有5年的改革总体规划,搞了两年,最后请了专家审核签字,但仅限于发改委层次的非正式意见,没有权威性。改革的重点突破口、路线图、时间表要进一步明确,形成一些共识,对于后续改革是基础性工作。
     第四个特征是在成效上每年改革一定要有新的突破。李克强总理在不同场合都讲了,每年办几件大事儿,要出台一些重 大改革,在一些重要领域、关键环节一定要取得实质性突破。在国务院第二次常务会上,他重申坚持市场化改革的方向,财税体制、金融体制、资源性产品价格方面要取得实质性突破。包括现在机构改革和出台的方案也是可以接受的方案,转变职能放在核心位置这是对的。但是机构简单的合并,权力的横向转移是没有什么意义的。铁道部改组成铁路总公司,下一步的网运分开,进一步的公司化重组都没有涉及到,仅仅是行政性的翻牌,还是行政性的垄断公司,没有讲怎么进一步打破垄断引进竞争,不能把它的成绩估计的过高。重点在职能转变、权力下放和减少政府干预方面的改革,国务院常务会议已把整个方案进一步细化,列出了5年的时间表,总体上传递了比较积极的信号。
成品油价格市场化改革也迈出了重要一步。日前成品油今年第一次降价,降价的同时成品油定价机制做了调整,向市场化又走了一步。从2008年搞成品油价格、税费改革一直争论不断,最大的问题还是政府与市场的关系。负责资源产品价格的权力在政府,虽然把国际原油价格作为参照系,强化了市场方向的调整和改革,但是价格形成和动态调整的关键问题没有解决。这一次虽然还没有推出更理想的方案,但毕竟缩短了调价周期,取消了4%的调价限额,可随时按照国际市场成品油价格做调整,迈出了重要一步。新一届政府刚刚成立,正好国际成品油价格下降,如果错过这个窗口期可能方案推不出来,但是没有想到决策非常快,马上就出台了,这也是比较好的一个迹象。
     整体看,我认为改革的大势头是好的,社会主义市场经济目标进一步明确。政治上、组织上、工作上,包括改革成果上都逐渐反映出我们的改革进入了新阶段。就是要上下达成共识,向建立更加完善、更加成熟的、更加定型的社会主义市场经济国家冲刺。十六大当时讲到2020年建立完善的社会主义市场经济体制,现在看这个体制目标是比较理想化了。发展无止境、改革无止境,很难说哪一天真正完善。但是要真正按照市场经济来办,不能搞“半拉子”工程。目标是社会主义市场经济,如果实践中社会主义原则没有坚持,市场经济的最基本经济机制也没有遵守,很难说是坚持了改革的目标。今后几年还是要向这个方向努力,取得实质性进展。
     改革重点任务涉及五大关系,最核心的是政府与市场的关系。至于改革的突破口或者下一步改革的重点,是这次会上大家最关心的问题。我过去主持改革工作的时候,改革的主要任务是明确的,也向国务院做过汇报。我退下来的时候,克强同志找我谈话,我也全面的讲了一下,包括怎么处理好五个关系:政府和市场的关系,中央和地方的关系,城市和农村的关系,经济发展和社会发展的关系,对内改革和对外开放的关系。每个关系都包含了3个到4个改革任务。最后克强同志讲政府和市场关系是最重要、最核心的。
     下一步改革需要首先解决的一些问题,现在改革的重点领域、关键环节是摆在那儿的。关键问题是如何选突破口,研究从哪儿入手。上午有一些专家意见我没有听到,我总结无非是三种思路或者三种办法。第一种是问题导入法,最紧迫的问题要先解决,改革为发展、稳定开辟道路。第二种是目标迫近法,原来确定的市场经济体制目标还有哪些任务没完成,看看还要过几关才能迫近目标。第三种是乘势而上法。主要是继续完善已经出台的一些改革,过去留下的遗产我们继承好。
     问题导入法涉及到财税体制和城镇化过程中的改革任务,最为核心的改革领域是财税体制,事关经济发展方式转变和中央地方关系。现在大家关心的一些重大问题,突出的是国民经济的不平衡、不协调、不可持续。转变经济发展方式讲了这么多年没有成效,无论是GDP崇拜症,还是地方债务问题、环境污染问题、产能过剩问题都和目前的财税体制有关。2008年,温家宝总理开始第二任任期的时候在记者会上明确讲财税体制改革要在新任期完成,这个事儿他后来没有再做也没有提。李克强总理这一次又提了财税体制改革,我想主要是中国经济发展方式转变和小康社会全面建设都遇到了一道坎,如果不搞财税体制改革,问题会非常大,而且带来的风险和挑战都迫在眉睫。去年在深圳开会,秦晓同志讲了政府职能转变和价税财改革能不能联动的问题。当时我认为是比较理想化的设想。让政府改自己,无论是价格也好,财政税收也好,大量的既得利益在这里,想动这个结构比较难。从问题导入法来看,要真正解决当前的问题、隐患和风险,财税体制不动不行。中央地方关系兹事体大,非常重要。从1993年建立的分税制到现在已20年,确实发挥了稳定增收的作用。但是地方财政收入的份额从当年的78%下降到52%,地方财政支出的份额从当年的72%上升到84%,财力和事权严重不匹配,地方能不依靠土地财政,能不搞高耗能、高税收的项目吗?仅仅提完善转移支付制度,增加一般性的转移支付比重还不行,要比较明确地提出进一步改革完善财政体制,特别是中央地方的财权事权关系,要做根本性的制度安排来解决这个问题。这是基于问题导入法最需要解决的问题。
      基于目标迫近法,一系列市场化改革是最为核心的改革任务,包括金融体制、资源性产品价格和垄断行业改革等。这都是建立社会主义市场经济目标模式的题中应有之义,都是必须干的。但是推进这些改革难度大,对经济环境和改革协调组织能力的要求高。过去这些年都是绕着走,零打碎敲,没有取得重大突破。如果按照目标迫近法,上述改革任务根据条件和决心排排队,一个一个来做也是可以的。
     基于乘势而上的思路,政府本身和社会领域改革是最为关键的问题,重要的是进行核心和实质的改革。比如政府的职能转换、机构改革、事业单位分类改革、医改等等,也包括收入分配改革,这都是已经做出决定或者已提出一些目标,但是任务远没有完成,而且有一些改革从根本上还是有一些疑虑、有一些担心的。如果没有很大的政治勇气和决心,没有坚强的领导机制,单纯靠乘势而上的方法解决问题,很难取得重大突破。
     领导的改革决心和改革时机问题是后续改革的关键,应该设定改革的中长期规划,顶层设计,统筹协调,积极推进。目标迫近法涉及到的改革,已经有目标,能不能每年抓住时机,只要条件成熟就坚定不移地推出几项,包括像资源性产品价格改革,煤电油气方案都比较成熟了,无非是领导的决心和时机的问题。包括像汇率、利率这方面的改革,都可以划定一个时间表在今后的几年里一步一步推动。这可以做成一个比较明确的,大家心里都清楚的改革时间表。同时也减少一些神秘化的色彩。包括机构改革,这一次仅仅是迈了一小步,而且是在匆匆几个月之内做的决策。像这种改革完全可以放在中长期的平台上去做,组织一些人研究,按照社会主义市场经济体制,认真论证,科学设计,基本的行政体制和机构要用法律确定下来。可能明确要走几步,到2018年是什么样,再下一届政府是什么样,用一个较详细的规划将改革路径确定下来。可能有些人现在是当事人也是阻力,但如果讨论的问题是5年以后或者10年以后的事,这些人可能就不是阻力了。这都是需要通过这种中长期规划和统筹协调的方法来解决。
     对于问题导入法涉及的改革任务,中央领导同志可能更关心,也看得比较重。社会各方面的呼吁、理论界都提了很好的建议,如果能够下决心在今年就财税体制改革认真研究出一个好的方案,并以此为突破口和风向标,进一步明确各项改革的时间表和路线图,中国的改革就能够进一步振奋人心、凝聚人心,在今后的5到8年内就有希望真正完成冲刺阶段的主要任务。

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