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改革走势座谈会

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李曙光:法治应在国家治理体系中处于核心地位

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  • 发布时间:2014-04-01 17:04
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李曙光:法治应在国家治理体系中处于核心地位

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      非常高兴参加这个会,今天都是经济方面的专家来参会。我感觉三中全会以及“两会”之后,中国的改革特别是经济改革已经进入到实际操作的阶段。我和政府部门接触比较多,现在政府部门每天都在研究如何落实三中全会的精神,有很多的动作,很多想法,也有很多准备实施或正在实施的举措。
      我认为中国改革现在进入到一个结构性层次和技术性层次交叉的阶段。这是一个新特点。现在在经济改革方面很多都是技术性问题,就是改革有很多的选项,ABC如何去选的问题,并不是很困难,只是时机的选择或者是政策倾向的选择。另外就是改革涉及到一些结构性的问题,因为我们的体制和社会结构具有继承性,这方面改革是相对比较慢的。
      我们看到,现在中央深化改革领导小组分解了330个项目,每天都在与各部门谈,都在研究。三中全会也定了目标了,到2020年,这些目标都要达到,只不过现在在技术层面上,如何从今年到2020年这六七年的时间内完成这些目标。但技术性的问题很多都涉及到法治的问题,三中全会《决定》当中提到的经济改革和社会改革里面很多都是法律问题,比如说财税体制改革的问题、转移支付的问题、公司制从实缴制到认缴制改革的问题、土地市场的问题,中介组织的作用发挥等,很多问题都涉及到原有法律的框架如何突破的问题,和法律问题密切相关。
      我们谈市场要素在改革过程中,在资源配置过程中,如何起决定性作用,也涉及到我们的规则如何变化,如何适应我们市场在资源配置中起决定性作用,这就需要建立许多新规则。传统的规则有很多也是支持这些改革的,并不是传统的法律都是阻碍经济发展的,但是我们有很多的法律和规则,要根据三中全会决定顶层设计方案中涉及到的许多细节,进行改革和修正。今天的重点不想谈这个。
      因为今年年底中央四中全会确定的主题是“依法治国”,我想这和三中全会的《决定》中的顶层设计联系起来了。顶层设计讲到国家治理体系和治理能力的现代化,我感觉至少是中央已经找到了这样一个治理体系和治理能力现代化的突破口,这个突破口就是把法治作为下一步国家治理体系和治理能力现代化提升的这么一个突破口。
      下一步法治改革我认为有三块是比较重要的,涉及到和其他改革配套的。第一,法治在国家治理体系和治理能力现代化方面所处的地位及其定位。我个人认为法治的定位应该是法治作为国家治理体系和治理能力现代化核心的地位或一个基础性的地位。三中全会也提到了,我们现在要转变理念,所有的领导干部都应该用法律思维、法律方式来解决和思考改革的问题和未来发展的问题。我想恐怕还不仅仅是改革法律的思维和法律的方式,更重要的是如何树立一个把法治作为国家治理的基本理念与基本信仰,改革恐怕还要再往前走一步。
       第一个要解决的比较大的问题,就是党和法治的关系问题。中央也在考虑这个问题。党的领导和法治的关系,这个问题也是一个老问题,打倒“四人帮”之后理论界就在讨论“人治”和“法治”关系问题,1992年提出依法治国这个概念也在讨论党的领导和法治关系,今天在新的形势下来讨论这个问题,这一届领导可以说比以前的几届领导在党的领导和法治关系上更加重视“法治”这个概念。习近平总书记上任以后,有很多关于法治的论述,特别是在宪法纪念大会上的讲话,在全国政法工作会议上的讲话,而且总书记亲自主管政法工作,这也是以前没有过的。所以我想,第一个问题是党的领导如何在法治的框架下推动整个国家的发展、改革和各方面的工作?如何在法治的框架下提升我们的国家治理体系和治理能力?包括现在新成立的一些机构,包括国家安全委员会、全面深化改革小组、信息安全领导小组这些可能都要纳入到法治的轨道,这是下一步比较大的一个问题,值得去思考和探讨。
      第二个问题,就是政府如何依法行政的问题。政府改革是这一轮改革的核心,无论是总书记还是总理都这么说,这一轮改革的核心是政府的职能转变,政府权力和市场、和企业的边界如何去划分。我们300多项改革落实到具体的题目实际上都是划边界的问题,和企业划边界,和市场划边界。李克强总理经常说,现在权力下放还不够,行政审批还太多,每次改革都在放权。包括我们现在也有很多比较重大的改革,如改革信访体制,像法院已经做出裁判的那些信访,政府就不要再接了,再接的话把法律的权威给破坏了,这是一个很重大的改革;劳教制度取消了也是一个重大的改革。政府方面有很多比较大的改 革。
      我觉得现在政府方面的改革有两个问题:一是解决今天上午彭主任提到的,刚才黄会长也提到的改革和立法的关系问题,现在这么多项改革,很多人说到底和法治是什么关系?李克强总理开国务院常务会议宣布公司注册制度改革从认缴制到实缴制,资本充实原则取消掉了。我们法律上有一个资本充实原则,注册资本一定要到位,资本法定、资本维持、资本充实三原则,但这次改革国务院很早就宣布,以后公司注册不要一个最低限额。这个改革当时就遇到一个法律上的障碍,公司法当时没修改国务院就宣布了,所以这是一个问题。我觉得这个做法其实也很简单,领导当时不一定考虑得那么深,没想得那么多。实际上很简单,国务院直接向人大建议修改公司法,把注册资本制这一条修改掉就可以了,但是实际做法上没有先提出建议,就宣布了,但是后来又调整了。
       我们接下来也会遇到很多这样的问题。因为现在经济改革已经进入到实际操作阶段,会遇到和原有的法律冲突的问题。有的是有规定的,有的法律是空白没有规定的。有些要修法,有些要立法,有些要形成一些规则,有的法律要放松管制,有的法律规定的市场门槛要砍掉。这个问题实际上就涉及到政府和人大立法机构的关系问题。我们现在的立法规划、修法程序以及一些法律制定的规矩还是太多了一点,因为立法和修法要有很长的一个过程。所以下一步要解决立法和这么多改革的关系,在立法机构上,在程序的一些设计上恐怕要做一些相应的调整,要让它能够更快的适应改革的现实。并不是说马上都要改,但是这6年要启动改革,包括一些改革的具体的实施细则出来以后,马上就要有动作的,这都需法律支持。现在谈依法行政,有人说改革可以突破法律,那政府依法行政这一条就没有了。但是你要依法,有些法律确实是滞后于改革和开放的现实,还有很多改革,没有规矩,做起来容易出问题。比如互联网金融的问题,昨天我们讨论,我们债权人市场是两块,一块是传统的债权人市场,中农工建这些大型银行和股份制银行几百家,另外还有一个非银行类的债权人市场,非银行放贷组织现在大量存在,像小贷公司8000多家,接近9000家,这块完全没有法律监管,风险非常大。这块法律怎么跟上?所以要解决立法和改革的互动的关系。
      二是要解决改革和稳定的关系。现在改革某种程度上受制于稳定,一些重大的改革措施出台,包括我知道的一些改革措施,正在酝酿的一些重大的改革措施,如果社会上稍有风吹草动,改革就被停下来了。我们的存款保险条例和金融机构退出机制,本来要出来了,某些地方一传谣,某些银行一挤兑,领导就要再考虑考虑,改革就停下了。所以我们在实践当中,要处理好改革和社会稳定的关系,目前改革进入到操作阶段,会有一些风险,如何处理好这个关系,这并不是一句口号,依法行政,政府放权、转变职能就能把这些问题解决掉。
      最近我和发改委做一个价格行为规范的课题。我们知道有三种价格,政府定价、指导价和市场价,我们希望前两种价格越少越好,市场价越多越好。市场发挥决定性作用,但是并不是政府完全不管价格,中国有很多的价格行为,一下子放掉就乱了。价格行为中有很多不规范的地方,如欺诈、误导和垄断性价格,这些还是要靠建立一套制度来管。这个也是涉及到政府管理哪些要退出,哪些是政府在原来权利义务责任不匹配的问题解决之后,要填充市场可能会出现的扭曲、欺诈和误导的监管真空。
      第三个问题是司法改革。社会上也看到司法改革有很大的变化,主要有四个方面。一是结构性改革。三中全会《决定》中提到司法改革是一个比较重要的问题,它涉及到很多权力的重新配置。三中全会提到,下一步的重点是要解决省级以下法院、检察院的人财物的统一管理;探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。从司法界来说,这是一个非常重大的改革。这两个改革比较专业,从我们的角度简单解读一下就是司法如何去地方化、去行政化,如何公正而有效率的问题。如何遏制地方政府,特别是一些基层的地方政府对我们现在法院、检察院办案的干预问题。中央政法委书记孟建柱已经在多个场合讲到,今后政法委主要是对政法工作宏观的领导和监督,政法委不干预具体的案件。这个改革在三中全会决定中也体现出来了,现在正在选一些试点,省以下人财物统一管理,集中到省一级。以前在地方县一级、市一级的法院,人是地方管,法官也是地方人大任命的,还包括法院检察院的人员工资等财政支持,房租、水电、建房子都是地方财政给出,所以它必然会受到地方的干扰。三中全会决定把这个在司法的结构性上作一个必要的改革。
      二是司法公开。司法公开以薄熙来案为标志,薄熙来案是我们建国以来没有过的这么公开全程直播的案件审理。现在司法公开主要在三个层面。司法裁判文书,就是我们说的判决书的全面公开,审判的流程公开,执行信息公开,“三公开”主要是建这三个平台。最后结果,是不是执行了,这个信息也要公开。所以司法公开是推动司法公正、司法公平的一个前提。有了司法公开,老百姓就有了知情权,就知道我这个公平正义能不能实现,所以下一步重点是在司法公开上确保司法公正有一定的透明度。
      三是运行机制的改革。主要是公检法,公安、检察、法院这三家如何更好的配置权力。原来这三家经常有冲突,我们都知道公安负责侦查,检察院负责公诉,法院负责判案。这当中三个环节如何制约监督都有问题,所以为什么会出现一些冤假错案。我们原来的权力运行配置在各个机构,如何依法独立的行使它的审判权、检察权和侦查权,这个原来在配置上还是有很多问题的,所以下一步这个改革关系到如何减少冤假错案,实现公平正义。现在也在做这个司法运行机制的改革方案。
      最后一个是司法队伍的保障机制改革。我们的法官队伍现在流失非常厉害,我们全国法院现在每年审1000多万个案件,全国各级法院只有60万的法官与干警队伍。像北京的法院,当年毕业的外地大学生研究生都很想进去,进去干了几年发现工资那么低,办案压力那么大,干了几年都出来了。现在基本上是出来的比进去的略多一点,而且工资也比较低,这对司法队伍如何保证公平公正是很大的问题。如何推动法官的职业化,如何推动法官的专业化,下一步这也是改革的重点。

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