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改革走势座谈会

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王占阳:新权威主义、民主化与市场化改革——兼谈土地市场化问题

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  • 发布时间:2014-04-01 16:54
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王占阳:新权威主义、民主化与市场化改革——兼谈土地市场化问题

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一、关于新权威主义、民主化与市场化改革的一般关系
      邓小平曾经说过:“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先会遇到人的障碍。”对此,经过20多年的体验和思考,我们的理解可能比邓小平更深刻了。
市场化改革无疑要以政治体制的改革和进步为条件。那么,在何种政治体制下能够实现市场化改革呢?
      有一种观点认为,必须要有像西方那样比较完备的民主法治,才能建立起比较完善的市场经济。这种观点无疑是有一定道理的。
      但又有一种相反的事实,这就是“四小龙”和西班牙佛朗哥时期的市场化搞得也比较好。这就又产生了另外一种观点,这就是:十八届三中全会将使中国成为一个大新加坡。也就是我国可以不用民主制度,在新权威主义的框架内实现市场化。
      但这种“大新加坡”的想象又忘记了一个根本事实,这就是台湾、韩国、西班牙都属于中小型的国家和地区,香港、新加坡更只是一个城市。事实表明,在中小型的国家和地区,用自上而下的权力实现新权威主义的市场化改革,确实可能做得比较好。但中国是一个超大型国家,管理幅度特别宽,管理距离特别长,管理层次也比较多,这就使其自上而下的权力制约,必然会自上而下地逐级严重衰减,以至于减到很弱的程度,这时还能制约住下面的干部吗?
      依靠法治能不能解决这个问题?如果真有了法治,那就已经解决这个问题了。所以,真正的问题是:如何才能建立法治?法治的前提实际是有能够制约住官员权力的现实政治力量。否则,单靠一纸法律根本就制约不住权力,也就不可能有任何法治。所以,实现法治的首要环节就是以某种现实力量制约权力。在这个基础上,才能依法进一步地规范、制约权力,从而建立起法治来。
      归根到底,对于权力的现实制约无非是来自两个方面:一是自上而下的权力制约,即来自上级的权力制约。二是自下而上的权力制约,即来自公民的民主制约。
      对于中小型的国家和地区来说,自上而下的权力制约有可能很有力,这就有可能在新权威主义阶段建成法治和现代市场经济。但对超大型国家来说,自上而下的权力制约必然会逐级严重递减,而在下面的干部不能受到应有制约的情况下,法治就会越来越大打折扣,以至于完全归零,这就不可能有规范的现代市场经济。
      所以,幻想中国会成为一个大新加坡,这是很不实际的。中国在新权威主义阶段,既不可能建成法治国家,也不可能建成基于法治的现代市场经济。总之,中国不可能在新权威主义阶段完成市场化改革。
      但另一方面,在中国,这种新权威主义的市场化改革还是能够大幅推进的,特别是在现阶段,它还有很大的推进余地。只是它推进到一定程度时,就会达到极限了,那时就必须转向民主改革了。中国只有在实现了民主化、至少是初步的民主化的条件下,才能基本建成法治国家,也才能形成作为法治经济的现代市场经济。
      由此,我们面临的基本问题是:现在能否在新权威主义的政治框架下,最大限度地推进市场化改革?将来能否及时地转入渐进性的民主改革,从而建成法治国家,完成市场化改革?
二、今后改革特别需要予以关注的六个问题
      在上述基本问题的范围内,今后的改革中有六个问题需要予以特别的关注。这六个问题的解决状况将在很大的程度上决定整个市场化改革之成败。
      1.打老虎能否成功?
      我们现在面对的不是一两只老虎,是一群群的老虎,后面还有豺狼、狐狸、苍蝇等等助阵,势力非常大。现在老虎不仅是贪腐的老虎,而且还是改革的拦路虎。不只是国企改革的拦路虎,而且还是金融改革、财税改革、农村土地改革、司法改革等等的拦路虎。所以,打老虎将在很大的程度上决定整个改革的成败,非常关键。如果打老虎失败了,不仅市场化改革将夭折,而且整个中国都将陷入大灾难。
      2.思想能不能进一步解放,改革能力能不能进一步提高?
      我认为,三中全会固然鼓舞人心,但是也有相当的局限性。如果不能继续往前推进的话,恐怕很多问题无法解决。从上午到刚才,一些专家的发言已经涉及到了其中的一些问题。三中全会有局限性很正常,任何全会都有相当的局限性。问题只是要在实践和研究中发现问题,实事求是地正视问题,并积极地采取措施解决问题。
      3.能否解决好市场化改革与分配制度改革的关系问题?
      我觉得,三中全会有一个比较大的问题没有讲清楚。市场化改革需要大力推进,这是没有问题的,但目前生产过剩问题非常大,再用市场化改革刺激经济增长,怎样解决国内消费市场相对狭小带来的大问题呢?如果没有国内消费市场的必要扩大,我们在增加供给方面下的大功夫,最后不都是零吗?三中全会强调了市场化改革,但分配制度改革的力度还不够大。大力推进市场化改革必须与大力推进分配制度改革相结合,这样才能有出路。否则,市场化改革就不可能带来预期的经济增长,增速下滑的趋势就无法扭转。所以,大力加强分配制度改革非常重要,也是当务之急。
    还有,大力压缩“三公消费”等等节省下来的钱,主要应当用于民生,而不是用于增加军费开支。大力发展经济、改善民生、保持经济稳定,既是最重要的政治,也是最重要的国家安全。现在没人敢入侵我国,也没人敢切断我国的国际交通线,逐步解决海岛问题也用不着大动干戈。所以,虽然推进国防现代化很重要,但它没有改善民生、扩大市场、拯救经济、稳定民心更重要、更急迫。由此,我们就应把大力压缩“三公消费”等等节省下来的钱主要用于民生,让市场尽快扩大、经济尽快稳定,也让人民看到反腐倡廉带来的实际利益。这也是落实“以经济建设为中心”。
      4.能否最大限度地推进自律性的法治建设?
      我把法治分为两种,一种是自律性的法治,即以新加坡为代表的依靠自上而下的权力制约建立起来的法治。一种是他律性的法治,即以西方为代表的依靠自下而上的民主制度制约权力建立起来的法治。
      目前我国政治改革的一个最大的特点,就是重在法治,不在民主。这也是新权威主义改革的一个主要特征。这种法治建设就是自律性的法治建设。如果自上而下的权力制约和法治建设的力度大,我国的自律性的法治建设也能取得相当程度的进展。但因我国是超大型国家,所以,可以预期,我国的自律性法治建设将会在实践中大打折扣,既不可能像新加坡那样最终建成自律性法治,更不可能像新加坡那样做得那么完美。我国只在民主化的条件下,才能最终建成法治国家。
      所以,在新权威主义的改革阶段,真正的问题不是何时建成法治国家,而是能否最大限度地推进新权威主义的自律性的法治建设?这种“最大限度”究竟何在,我们在实践之前无法确知。但有一点是可以肯定的,这就是在无法最终建成法治国家的历史阶段,能否最大限度地推进自律性的法治建设,也是决定市场化改革成败的一个关键因素。
      5.能不能有力地扩大公众参与和监督?
      超大型国家与小国很不一样,不能把小国的成功模式简单地套用到中国来。以权力监督来说,在新加坡那样的小国,李光耀在高楼上一眼就把全国都看到了,所以自上而下的监督很厉害,自下而上的公共舆论监督也就没有那么重要了。但是在中国这样的超大型国家,在北京站得再高,也看不到中国的边。这就意味着,我国自上而下的监督力度必然大大地低于新加坡。即使这种监督力度在短期内被人为地大幅加强到颇高程度,它也无法持久巩固,因为,过度紧绷的神经终究是会松懈下来的。所以,同样是在新权威主义阶段,超大型国家必须特别重视和强调扩大公民的自由、参与和监督,这才能在民主化实现之前,实现最大限度的权力制约和监督,也使自律性的法治建设因有这种他律因素的助阵而加强。实际上,即使是这样,我国权力制约和监督的力度也还是比不上新加坡,但这终究会比缺乏公民的自由、参与和监督要好得多。
      6.能不能解决好改革中的中梗阻等问题。
      (1)改革会不会在半道上又被一些官员劫持了,又变成了新的假改革?现在已经可以看出这种苗头来了。这是一种危险的倾向。如果再出现相当比例的假改革,问题一定会很大。
      (2)能否冲破某些官员设置的反改革的意识形态障碍?意识形态障碍仍然是一个大问题。即使是在经济体制改革中,现在也还是有严重的意识形态障碍。如在国企改革、土地改革等问题上,都是这样。我认为,我们还是应当用邓小平的“三个有利于”冲破这些思想障碍。
      (3)能否解决官员消极怠工的问题?反腐败、反四风后,官员消极怠工成了一个很普遍的大问题。这样下去,谁来推动改革和建设呢?所以,“中梗阻”已是重新出现的大问题,需要认真对待和解决。
三、重建村民自治与土地市场化问题
      这也是今后改革特别需要予以解决的大问题,这里特别提出来予以专门讨论。
      邓小平的改革设计实际是:先实行一段新权威主义性质的改革,再从十八大左右开始转向渐进性的民主改革。新权威主义的改革是顺利实现全部改革的必经阶段。但因前10年没怎么搞新权威主义的改革,看来这个时间表完不成了,要往后推了,这就更要抓紧时间完成新权威主义的改革,进而抓紧时间转向渐进性的民主改革。
      实现基层民主化,既是新权威主义阶段的改革,又是走向渐进性民主化的历史起点,也是解决农村土地问题的关键,具有至关重要的战略意义。
      农村土地问题的解决特别有赖于基层民主化。经验表明,实现基层民主化,必须采用县、乡、村三级综合配套改革的方式。单有村民自治还不够,还要有这种综合配套改革,才能巩固和完善村民自治。这种以基层民主化为原则的系统的政治体制改革,就是解决农村土地问题、稳定问题等等的最大关键,也是现阶段应该着力推进的一项重大改革。
      在农村土地问题上,由于土地征用过程中出现了许多村干部与腐败官员和开发商相勾结,擅自把土地卖掉获得巨大利益的问题,所以许多学者都主张用土地私有化的方法解决问题。但土地私有化遇到了很大的利益障碍和意识形态障碍,一时半会儿行不通。
      土地私有化行不通,又该怎么办?有学者认为,切实保障土地的集体产权,也能实现公平交易。但问题是,为什么过去通常做不到这一点,今后又何以可能做到这一点呢?在这里,真正的问题实际仍是政治体制问题,因为它在这里同时就是产权问题。
      我们都知道,凡是村干部擅自卖地的地方,都是村干部实际控制土地的地方,也就是土地集体所有制实际已是村干部所有制的地方。但这不是市场行为的结果,而是以权力侵吞产权的结果。这种现象的普遍性意味着,这里存在着某种政治体制问题。实际上,这就是村民自治被颠覆了,村干部及其背后的政治、经济权力成为了农村中的实际统治者,从而使土地集体所有制变成了村干部所有制。
      我在最近发表的《邓小平与村民自治的宪法精神》一文中,通过详细考证指出,八二宪法中的村民自治的条款实际是邓小平和彭真直接主导制定的,而且邓小平是首要动力和决策者;他们的论述就是对于村民自治的宪法精神的权威阐释。
      这一权威阐释主要有五条:
      一是政社分开,村民自治。村级(即公社时期的大队、小队)不再是一级政府,不再承担政府职能,也不接受政府对于村民自治事务的指令。
      二是村里实行自由竞选,不能由少数人操纵选举。
      三是村委会成员(包括主要成员)可以不是党员。对此当时有争论。有人说:村委会成员不是党员不就没有党的领导了吗?对此,彭真回答得非常明确:党员里也有干坏事的人,选下去拉倒;只要选上来的人按照国家的法律政策办事,就体现了党的领导。
      四是村里不是以党支部为中心,而是以村委会为中心。八二宪法就是这样规定的。邓小平、彭真在世时搞的村民自治法(试行)里也没有村支部的位置。
      邓小平、彭真对于村一级是完全放开的,不仅不以村支部为领导核心,而且村委会主要成员也可以不是党员,真正实行村民自治。这才是村民自治的本意之所在。
      五是乡镇党政机关对于实行自治的村只有指导、帮助的关系,没有领导与被领导的关系。
       邓小平、彭真主张,中国的民主化要从村民自治开始,然后再自下而上地、一级一级地实现民主化。起草“八二宪法”时,他们想把村民自治首先做实。
      但邓小平、彭真逝世后,这种制度安排就在实质上被取消了。后来搞的村民自治法变成了以村支部为核心,这就不再是村民自治了,而是村党员、特别是村支部、村支书、村干部掌权了。在这一关键点上,这部法律实际是违宪的。以村支部为中心,上级通过党的系统控制村支部、村委会、村干部,实际操控村,把村民自治架空,特别是实际控制农村土地,然后再在这种体制下征用农地,怎能不出大问题?
      不仅如此,这部村民自治法还把决定是否接受征地的权力、决定征地补偿费多少的权力、以及草拟“征地补偿费的使用、分配方案”的权力,都交给了村支部控制下的村委会,村民会议对此毫无权力。村民会议只有在村委会、村干部已经做出上述决定的前提下通过、或不通过“征地补偿费的使用、分配方案”的权力,而村民会议是否召开又是由支部控制下的村委会决定的。从实质上看,这就是剥夺了普通村民在土地征用问题上的主要发言权和主要决策权的制度安排。就此来说,这是一部恶法,而不是一部良法。
      显然,在村民自治被架空的前提下,这种对于土地征用的具体的制度安排,更加强化了村干部对于集体土地的掌控权,致使很多集体土地都在普通村民不知情、当然也未经普通村民许可的情况下就被村干部卖掉了,而且这居然是合法的!
      在这种有利于上下勾结、官商勾结的制度安排下,如果不在征地问题上出现大量的严重腐败、不公问题,从而激起大量的群体性事件,导致大量被迫失地农民的出现,那才怪呢!
      所以,如果要在集体所有制下解决农村的土地问题,首先就要切实解决法律上的集体土地的实际产权问题,特别是在具体的制度安排中真正赋予和落实土地征用中普通村民对于集体土地的应有产权,而不再是以违宪的法律剥夺村民们的集体产权。
      实际上,这就是要按照八二宪法的村民自治条款拨乱反正,重建村民自治,真正实行村民自治。有真正的村民自治,才能有普通村民对于法定集体土地的真正的集体所有制和集体产权,也才能有土地征用中的公平交易。反之,没有真正的村民自治,而是村干部、上级官员和开发商决定一切,普通村民们的土地集体所有制和集体产权就是虚假的,他们的责任田也就会在土地征用中被人以低价强行卖掉。土地征用中的大量极不公平的交易、严重腐败和血腥冲突,就是由此产生的。
       实际上,如果真正实行集体所有制,也能实现公平交易。如以色列等国的合作社,也有集体所有制的成分,但他们仍能实现公平交易。所以,通过落实村民集体所有制实现农村土地市场化,并非完全不可行。但这里有一个前提,就是必须首先解决好村民自治问题,真正落实村民自治,从而真正实行集体所有制。否则,一切以集体所有制实现农村土地市场化的设想,都会在实践中变形和失败。
      重建和落实村民自治是具有可操作性的,也是无需很长时间就可以做到的。这主要是领导层能不能认识到、能不能下决心的问题。
      但巩固村民自治就需要有县、乡、村三级综合配套改革了。因为在县、乡级权力缺乏制约的情况下,村民自治很容易受到自上而下的侵蚀和破坏。实现县、乡、村三级综合配套改革,大约需要10年时间。
      能否在重建村民自治后抓紧推进县乡级民主改革,将会决定重建后的村民自治的生死存亡,也将决定以集体所有制为基础的农村土地市场化之存废。

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