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卓勇良:建设用地配置与区域均衡发展

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  • 发布时间:2014-04-01 16:52
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卓勇良:建设用地配置与区域均衡发展

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      我来自浙江省发展和改革研究所,我从浙江省和全国的角度,来看全国建设用地和区域均衡发展状况,不对的地方请大家批评指正。
      全国这几年建设用地增长速度非常快。2004-2013年,年均增长19.6%,2004-2012年的数据是21.5%。如果扣除浙江、广东或江苏三地,全国建设用地年均增长速度会在22%以上。这个显然和一般的感觉不一样,因为这是在最严格的土地管理制度下,形成了非常快的国有建设用地供给增长。这里主要是中西部增长比较快,如四川2011年的建设用地供给是42万亩,占全国4.9%,GDP占全国4%,投资占全国4.6%;又如河南2011年建设用地供给66.1万亩,占全国7.5%,GDP占全国5.2%,投资占全国5.7%。
      浙江省这几年建设用地供给,实际是逐年有所减少。通常情况是大县1年1000多亩地、小县1年500多亩地,一些地方连幼儿园、养老院建设用地供给都比较困难。这里面有两个因素,一是资源,二是制度。浙江人均耕地目前仅0.5亩左右,即使中央让浙江放开用地,也没有那么多的土地可以用。而在制度方面,现行严格的指标控制,以及占补平衡政策,使得浙江形成严重的“地荒”。
      浙江的城市建设是严重的缺少用地。有的地块边上都是建筑物,中间有一块农保地没办法调整。浙江一些城市的空间形态、空间结构都存在一些问题。城市建设只能跟着地走,哪有可用地就开发到哪里,住宅小区只能蛙跳式建设,距主城区近的地不能开发,而距主城区远的地,因为能农转,就能开发。
      浙江经济增长现在明显遭遇两难困境。粗放增长没有空间,集约增长缺少动力。因为建设用地增长减少,粗放增长就不能再像以前那样能大量“落地”。这是好事,但集约增长也难以形成。因为中西部建设用地大量增加,以低地价、零地价向浙江招商,浙江企业家大批跑到那边去复制传统产业和粗放增长,因此他们在省内缺少集约增长的主动性和积极性。
      浙江省的投资正是在这种情况下大量往外走,省内投资增速明显较低。2004-2012年浙江投资增速全国倒数第三,增速仅全国6成左右。浙江工业增速连年居全国倒数位次,2012年是全国倒数第三,2013年是倒数第五。这些状况的直接原因,就是持续的投资低增长。
      当然有一些专家认为这是好事,因为全国形成了区域均衡发展趋向。2004年以来,就在包括浙江在内的东部地区投资减慢、经济减慢的同时,中西部投资和GDP增速明显加快。我用了两个数据来观察区域均衡发展问题。一个是人均GDP最低的5省与最高的5省的差距,另一个是反映区域均衡度的变异系数,都表明自2004年以来,中国的区域均衡水平明显提高。根据我的分析,这是一种土地配置主导下的区域均衡发展,形成了两个较大问题。
      一是加剧了全国粗放增长。2004-2012年,国有建设用地供给年均增长21.5%,扣除物价后的投资增长是19.4%,每亩地投资强度下降。国家统计局公布的一些产品的实物量增长快于GDP增长,全国交通的货运量和货物周转量增长也比GDP快。可以说这几年形成了比较典型的粗放增长,而且粗放增长愈演愈烈。
      中西部省份产业结构是典型的又重又黑。像安徽,虽然工业总产值不算高,但重化工业和煤炭比重较高。京津冀亦可理解为首都圈,2012年钢材产量占全国28.2%,粗钢占27.9%,生铁占27.6%,平板玻璃占22.1%,原油占17.7%,汽车占16.2%,焦炭这种又黑又重的东西占全国1/6。
      二是加剧了全国生态环境污染。中西部地区在比较低的发展水平下形成了比较高的大气污染,以及比较高的地表水污染。按每平方公里排放的废气量,山西、河北、河南分别居全国的第5、6、7位。中西部地区的污水排放占地表水的比重居全国较高位置。2012年宁夏排放的废水占地表水比重,居全国第1,山东、河北、河南分别居全国的第2、3、4位。这些地方的地表水本来就少,污水一排,污水占比就非常高。浙江因地表水多,污水排放占比反而就较低。
       回头看中西部的水环境容量,我以浙江为参照进行观察。我自己有一个概念,叫做宜居空间,人只能住在山下一小块平原上。我们浙江每平方公里“宜居空间”GDP是1亿元多一点,中西部省份每平方公里宜居空间GDP只有浙江的1/5强至1/2,污染已经非常严重,甚至水污染、大气污染不亚于浙江。三种废气排放量,内蒙古、山西、河南是浙江的两倍,陕西、安徽、贵州也高于浙江,往后如果宜居空间GDP达到浙江水平,污染将增加好几倍,在这种环境下,人们的日子没法过。河北每平方公里宜居空间废气排放量是浙江的0.8,人均GDP只有浙江的0.6,实际污染远远高于浙江。 
      2004年以来的区域均衡发展,是在总体粗放增长格局下,实际是建设用地供给在指挥。所以优化建设用地供给,涉及理性看待区域均衡发展的问题。全世界凡是有海的国家的经济,基本都是集中在海岸带上。美国和日本的人口,一直在向着沿海地区集中,加州人口1900年占全美的1.9%,2013年增加到占全美的12.1%。东京圈人口1955年占日本的17.1%,2012年上升到28.0%。美国有两条半海岸线,东海岸、西海岸,以及大湖地区。我们中西部是内陆地区,环境容量那么小,怎么能和美国一样大开发,那是不太可能的事。
      应适当增加东部沿海地区建设用地指标,这一方面是有利于土地优化配置,另一方面作为最近三五年促增长的重要举措。地一下来不可能马上就增长,因为有一个过程,但将形成好的预期。东部沿海地区土地的农产品产出量确实较高,但是单位土地产出的GDP更高,环境容量也较大。中央一些部门的同志说,你们浙江那么好的地,怎么可以用来作建设用地呢?你那儿一亩地等于中西部的两三亩地。我说我一亩地产出的GDP可以等于中西部的好几倍,污染影响小得多。
      建议按照东部地区吸收的中西部省份的农民工数量同比例增加建设用地,这也应该是城市化当中,优化全国人口布局的一个举措。按现在的状况,我们没有办法接受中西部农民工,要那么多人干什么。然而从全国一盘棋来说,浙江这样的地方应该吸收中国的人口,我们在咸丰年间人口是3040万人,占当时全国版图人口的7.1%左右,现在的人口占全国是4.0%。浙江完全有可能,在中国城市化进程中,作为一个吸纳人口的地方,但现在是土地问题就解决不了。日本太平洋沿岸从东京至大阪,滨海平原多半是密集的城市建设用地。中西部地区的发展,还是需要依靠减少人口,在较少污染情况下,取得较高发展水平。
      当前还有一条重要举措,就是要调减东部沿海地区的农保地。我们现在举目所及都是基本农地,虽然从中央拿到了一些用地指标,但是农保地无法突破,有了指标以后还是无法用。同时建议恢复实施建设用地指标跨省区调剂。如果严格这些新增建设用的用途控制,是有利于优化全国建设用地配置,有利于城市化的。
      还有一个是调整占补平衡政策。为什么中西部这几年建设用地增长非常快,其中一个就是占补平衡。中西部有大量荒地可以把耕地置换出来,沿海地区根本没有荒地,有了指标也无法用。现在占补平衡政策很搞笑。像浙江这样的地方怎么能占补平衡,我们有些占补平衡的地在高山上,下面的农保地转移到山上,高山变成耕地,过不了几年山上的地又会变成荒地。
      江浙一带历史上是中国发展的顶梁柱,以经济为重,很少给国家添麻烦,是中国版图的稳定器。江浙沪发展得快一些,就意味着全国要素配置的优化,对于全国发展非常有利。现在沿海发展明显慢下来了,反而是中西部快,明显不符合世界现代经济增长史的区域发展规律,从长远看对全国发展不一定有利。建议能更好地理解区域均衡发展的内涵,区域均衡发展的路径,调整优化建设用地政策,适当增加沿海地区建设用地,进一步优化全国建设用地配置。

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