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改革走势座谈会

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王小鲁:对改革现行土地制度的看法

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  • 发布时间:2014-04-01 16:49
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王小鲁:对改革现行土地制度的看法

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       农村土地问题是一个关系非常重大的问题,比较复杂,而且改革还没有破题。三中全会提出来农村集体建设用地进入市场,是一个非常好的开始。但是接下来有些部门的解释,就似乎把政策限制在一个非常狭小的空间了。我觉得中国面临一个大的背景,就是中国正在经历迅速的城市化过程。在城市化过程中,大量的人口转移到城市,城市在扩展,农村很多地方青壮年劳动力已经大部分转移走了,有很多土地空下来,当然不同地区转移程度还有不小的差别。按中国现在53%的城市化率,还有将近一半的人住在农村。但这种情况肯定是不会持续下去的,因为世界上所有的发达国家,城市化率没有低于70%的,高的到90%。
      如果按这个方向发展的话,中国未来20年还有3-4亿人要从农村转移到城市,这个转移会给土地资源的配置带来非常大的变化。过去是一人一小块承包地,现在很多承包地空出来了。前不久我到安徽去看,当地的经营大户和有些财力比较雄厚的公司下乡搞大规模的农业经营,土地大量集中。还有些地方农民组织起来,搞合作经济。出现这些情况,说明客观上有土地资源重新配置的需要,因此需要有一个土地流转的合理机制和合理的制度框架。
      城市化意味着人口分布格局重大的变化,相应地,土地资源必然要有一个再配置的过程,必然要通过合理的市场流转来实现合理配置。这个土地资源,我觉得既包括农用地,也包括农村集体建设用地,而且包含农民的宅基地在内,都需要考虑这个问题。只不过流转的方式和一些具体的政策规定、法律框架应该是有针对性、有区别的,但土地资源配置市场化,我认为这是一个大的方向。
      在市场化的前提下,现在农用地有严格的用途管制,不能随便用于非农用途,但农用地的流转也需要一个土地市场。我在成都看到他们搞土地交易市场,我觉得一些做法是可以借鉴的,包括农用地的流转都在平台上交易。这个平台,一是要公开透明,杜绝幕后交易或私相授受、侵占农民利益等。另外在公开的土地市场上,你需要有一套规则来规范市场交易,保证它的交易过程公平合理。
      关于农村集体建设用地以及农民宅基地的问题,随着现在城市化过程带来的人口转移,必然有些地方农村人口大大减少,有些农村闲置的土地、房产资源空出来,客观上有转移的需要。如果你限制他转移,实际上是限制了农民的财产性收入。我的房子或宅基地空在那里,但是变不成钱。经营性集体建设用地和其他用途的集体建设用地也是类似的情况,不能卖,或者是不允许卖给城里人,那就等于不开放土地市场。同一个村里,你卖给我,我卖给你有什么意义?实现不了资源的优化配置。要实现资源优化配置,目标应该是形成全国统一的土地市场。开始可以从局部做起,但是我认为目标是需要形成全国统一的土地市场。
      集体建设用地中间,包括农民的宅基地。如果说农民的宅基地不在进入市场的范围以内,实际上是剥夺了农民的权利。城里人的住房可以卖,农民的住房为什么不可以卖?城里人的住房那片地也不是他自己的,他只有70年的使用权,这70年使用权可以转让,农民住房为什么不行?没有道理。这实际上是对农民权利的一种剥夺,延续了旧的计划经济的思维方式。这样的政策显然是不利于未来土地资源优化配置的,也限制了农民收入的提高。
      我觉得这需要做一篇大文章,政府要有高瞻远瞩的视野,看到经济本身已经发生的变化,看到经济整体的未来发展趋势,衡量各种利害关系,充分考虑各方面的风险和收益,制定一个合理的土地制度改革方案。不能简单地延续过去老的思维方式,只着眼于划框框,这个不能干,那个不允许。趋势性的东西挡也挡不住,要顺应历史潮流,进行合理规划。
      当然风险要考虑,不能允许无规划地乱占耕地,不能允许借开放市场的名义强征强占农民土地,不能在不具备条件的地方用行政手段强迫农民上楼。土地不能一卖了之,不考虑农民未来的生存和生产生活需要。但城市规划和国土资源管理也要与时俱进,要充分考虑市场发展的需要、经济布局的需要,要跟上时代的步伐,也要有科学性。
      现有的城镇不够,未来一些地方会出现新的城市、新的镇,新的城市群和城市带,城市化还要有大的发展。对此要留出充分的发展空间。这个过程要和劳动力的转移和人口的城镇化结合起来考虑,要循序渐进。当然也不能允许四处开花,到处乱建乱上;重点防止政府驱动,违背市场规律。规划不好,整个经济布局就会受到严重影响,会造成资源的大量浪费,未来几十年的发展都会受到制约。
      这里还涉及到一些具体的政策,在土地交易过程中,怎么保护农民的利益不受侵害。有人以集体的名义做交易,但实际上侵占了农户的利益。有些村干部胡作非为,以集体名义和什么公司定个合同就把地卖了,农民不知情,得不到应有的补偿。这类情况应该严格禁止。所以仅仅强调农村土地集体所有还不够,还需要把确权颁证落实好,确保农户的使用权不受侵害,而且使农户的利益能够在市场上得到实现。应该有一套法律法规来保护土地交易中间各方的合法权益,特别是农民的合法权益要受到保护。同时土地的使用和交易要服从规划和用途管制。
      但在这个前提下,大方向应该是推进土地市场的全国开放,大家的劲儿应该往这个方向用。有关部门应该充分考虑在推进开放土地市场的同时,怎么解决开放市场带来的各种问题,拿出更合理的解决方案;而不应该只画条条框框,这个不能动,那个不能动,只搞限制措施,不推进改革,这个方向就错了。

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