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蔡继明:市场在土地资源配置中同样要起决定性作用

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  • 发布时间:2014-04-01 16:48
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蔡继明:市场在土地资源配置中同样要起决定性作用

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一、问题的提出
      中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,全面深化改革的重点是经济体制改革,而经济体制改革的“核心问题是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。”而市场在资源配置中起决定性作用的基础是“建设统一开放、竞争有序的市场体系”。
      关于土地市场建设,《决定》强调:“建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”
      关于农村宅基地流转,《决定》指出:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”
      然而,对《决定》的上述改革主张,一些官员和学者做出了如下解读:
      在土地资源配置中市场不能起决定性作用,而是规划和用途管制起决定性作用。
      只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地,才可以在符合规划和用途管制的前提下,进入城市的建设用地市场,享受和国有土地同等权利。
      农民对宅基地只有使用权,建在宅基地上的住房才是农民的私有财产,土地则属于农民集体所有。言外之意,农民住房的宅基地不能作为财产权抵押、担保、转让。
      照这样解读,《决定》有关土地制度改革的话似乎都白讲了,中共十八届三中全会送给农民的所谓“三个大礼包”就被截留了。看来,我们有必要对《决定》的精神作出更全面深入的理解。
二、土地是最基本的经济资源之一,土地资源的配置同样要让市场起决定性作用
      土地不仅是经济学中与劳动、资本并列的三大基本经济资源之一,而且是与劳动资源并列的两大原始资源之一。在工业化和城市化快速推进的当今中国,土地资源的稀缺性和重要性更是日益凸显。《决定》中所说的资源配置当然包括土地资源配置。
      正是由于前苏联、东欧和中国的实践已经证明,计划经济不能实现包括土地在内的所有经济资源的有效配置,所以才普遍由计划经济转向了市场经济,具体到中国而言,市场由最初作为辅助的调节手段,逐步演变成与计划并列的双轨之一,然后又由资源配置中的基础性作用,转变为决定性作用。
      既然土地是最基本的经济资源之一,既然确认(或承认)市场在资源配置中起决定性作用,那么,土地市场在土地资源配置中也自然起决定性作用。这应该是从《决定》的精神中得出的合乎逻辑的结论。
三、政府的作用(规划和用途管制)只是为了弥补市场的缺陷(市场失灵)
      那么,如何像《决定》同时强调的,在土地资源配置中“更好发挥政府的作用”呢?土地资源是否有更特殊的属性以至于要求政府在土地资源配置要发挥不同于其他资源配置特殊作用呢?
      其实,即使在完全市场经济中,无论是在资源配置中起决定性作用的产品市场还是任何其他要素市场,都不是万能的,也不是完美无缺的,垄断势力、信息不对称以及外部性等因素的存在都会导致市场失灵,而在市场这只看不见的手失灵的情况下,就需要政府这只看得见的手出手相助。但政府对微观经济活动的介入,只限于弥补市场的缺陷,校正市场的偏差,而不是取代市场配置资源的决定性作用。以大家都熟悉的最高限价或最低限价政策而言,不仅都是以完全竞争市场形成的均衡价格为基础的,而且对于由此形成的供求缺口还必须参照市场价格采取相应的弥补措施。而其他诸如对垄断的管制、公共物品的供给以及污染的治理等等,也都尽可能采取经济手段,利用市场机制,如碳交易、政府采购、授权经营、BOT等等。
      当然,相对于他资源,土地资源配置的外部性可能更加明显,对土地的公益性需求范围可能更宽,因此政府在校正土地市场失灵方面所发挥的作用可能更大,这集中表现在政府的土地利用规划和用途管制上。比如,近年来,我国政府就先后制定了“全国主体功能区规划”、“国家城镇化规划”。为了保证国家的粮食安全,我国实行了严格的保护耕地制度,严格控制农地转用,等等。
      但是,正如政府介入一般的资源配置仅仅是为了弥补市场的缺陷而不是取代市场的决定性作用,政府的土地利用规划和用途管制,也仅仅是为了保证公共利益的实现,对土地市场配置产生的负的外部性加以限制,对正的外部性给予补偿,而绝不是或不应该从根本上取代市场在土地资源配置中的决定性作用。
      以国家粮食安全为例,改革开放前,在中央集权的计划经济体制下,国家对农产品实行统购统销,粮食产量常年徘徊不前,农副产品的供应长期处于短缺状态。改革开放以后,随着农村家庭承包制的实行和社会主义市场经济体制的确立,国家取消了粮食统购统销,粮食产量很快达到历史最高水平,近10年又实现了“十连增”,这无疑是市场在粮食生产以及相应的农地资源配置中发挥了决定性作用的结果。
      再以刚刚发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》为例,卡内基国际和平基金会高级研究员黃育川认为:该《规划》的缺陷源自一个貌似合理的规定:“严格控制”特大城市规模,引导劳动力向中小型城市迁移。这一限制不仅违反了去年11月中共十八届三中全会的核心精神——让市场(而非政府)在资源配置中起“决定性作用”,还会加大中国实现其亟需的生产率增长的难度。而印度计划委员会委员阿伦•玛里亚(Arun Maria)则认为:当你让民众参与到政策的过程中,关注他们的需求,你就知道应该做什么了,而且政府受民众欢迎度也提高了。土地规划要像美国一样,有工程师的思维,土地用来做什么,需要多大的面积,都要基于民众的需求,公众才是城市规划的开始和结束”,底层的需求是城市规划的开始,好的城市规划是公众参与出来的。只有当中国政府的决策者们改变了自上而下的思维,用自下而上的民主参与方式来做城市规划决策,中国的城镇化才是“人的城镇化”。
      事实上,尽管中央政府反复强调限制大城市发展,鼓励农业转移人口到中小城市和小城镇落户,全面放开中小城市和小城镇户口,但农业转移人口首选的还是大中城市,这些年大城市、特大城市和超大城市的空间和人口的增长速度都远远超过中小城市,足以说明市场在土地资源配置中的决定性作用已经在一定程度上显现出来。
四、规划和用途管制也要尊重市场规律
      不仅如此,国家土地利用规划的制定与土地用途管制的实施,也必须建立在市场在土地资源配置中起决定性作用的基础之上,充分尊重土地市场的规律,依据由土地市场形成的反映土地资源稀缺性及其机会成本的土地价格。
      比如,2013年中央城镇化工作会议提出,“城镇用地要严控增量,盘活存量,优化结构”。但增量怎么严控?如何知道一个城市的合理增量应该是多少?国土管理部门或许提出限定人均100平米。但城市有不同的类型——商业城市、工业城市、交通枢纽城市、旅游城市,其用地需求都不一样,怎么能用人均100平米来控制呢。一个城市产业有多少,人口有多少,城市用地就要多少,其未来情况是预测不准的。假如富士康的工厂搬迁需要1000亩土地和二、三十万劳动力。它什么时候搬,搬到哪里,规划部门怎么能预测呢?
我们同样不能用划定城市边界的办法来控制城市用地,规定企业亩均固定资产投资数量,城市用地多少和企业用地多少应当由市场来定,政府能做的是建立各种机制促使企业节约集约用地。工业用地为什么粗放利用,是因为土地来得便宜,据国土部统计2003-2008年全国平均工业用地出让价一亩地才9.7万元。这么便宜,自然不用白不用,能多用就多用。这是造成工业用地浪费的根本原因。
      如何“盘活存量”?现在城市可以盘活的主要是工业用地。如果允许将集约使用土地节省的工业用地一定份额转化为商业用地,企业一定会努力提高土地的集约度,并宁可将节约的其余部分土地无偿交给政府。
      如何“优化结构”呢?现在中国的土地供给结构中工业用地比例太高。据国土部统计,2003-2010年国有建设用地供应量的43.6%给了工业,给住宅的只有23.6%多。这是因为GDP税收在官员政绩考核中所占权重过高,如果我们通过“政治”市场提高人口城市化在官员政绩考核中所占的权重,地方政府自然就会提高住宅用地比例以遏制房价上升,从而降低农民工进城落户的门槛。
      前面提到“全国主体功能区规划”将我国960万平方公里的国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4个功能区,其中限制开发区是我国的粮食主产区,而禁止开发区是生态保护区。显然,如果对生态保护区不通过财政转移支付给予合理的补偿,这些地区是不会情愿放弃土地发展权的,强迫他们放弃开发也是不公平的。同样地,如果不适当提高粮食价格和种粮补贴以及对粮食主产区的财政转移支付,使种粮的收入不低于务工收入,使粮食主产区政府的财政收入(加上中央政府的转移支付后)不低于全国平均水平,而是既要马儿跑得好,又要马儿不吃草,种粮不会成为农民的自觉行动,保护耕地也不会成为地方政府的理性选择。
五、对入市农地应进行动态调整
      1.农村集体经营性建设用地不能仅限于过去的乡镇企业用地
      农业部部长韩长斌指出:“农村集体建设用地分三部分,分别为集体经营性建设用地,公益性建设用地和宅基地。三中全会允许入市的是集体经营性建设用地。”(韩长斌,2013)中农办主任陈锡文在解读中共中央十八届三中全会决定时说:“农村的集体建设用地分为三大类:宅基地、公益性公共设施用地和乡镇企业用地。只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地,才可以在符合规划和用途管制的前提下,进入城市的建设用地市场,享受和国有土地的同等权利。”问题在于,农村集体建设用地总量大概有16.5万平方公里,其中至少70%以上是宅基地,真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例很小,约占10%。如果把农村集体经营性建设用地仅限于原有的乡镇和村办企业用地,如此建立起来的所谓城乡统一的建设用地市场中,农村集体建设用地所占比重和发挥的作用就微不足道了。
      这里首先应该明确的是,之所以要在农村土地中划分出部分建设用地,无非是为了在满足农村居民基本的自住房建设需要和公共设施建设需要的前提下,通过兴办乡镇企业增加农民的非农收入,其最终目的无非是让农民脱贫致富。而只要能够增加农民的非农收入(包括财产性收入),在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下,应该允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整,这样做是完全符合党和国家惠农富农政策的。
      其次,根据中共十八届三中全会的精神,要使市场在土地资源配置中起决定性作用,也应该允许农村集体建设用地的结构根据工业化、城市化发展的需要,按照市场规律进行如下动态调整。
      其一,随着大量农村人口向城市转移以及新村建设和旧村改造,农民自住性宅基地所占比例会逐步缩小,公共设施用地也会相应减少,应允许由此节省出来的建设用地调整为经营性建设用地,从而逐步扩大农村集体经营性建设用地进入市场的规模,以满足工业化 和城市化对土地的有效需求。
      其二,在新农村建设中,由于旧村改造和新村建设使农村居民原有的宅基地得以集约使用,由此节省出的大量宅基地应允许调整为经营性建设用地并与国有建设用地同地入市。
      其三,即使是列入城市规划圈的农地,只要不是出于公共利益的需要,也不必再采取征收的方式变成国有建设用地,而应该允许农民集体所有的农地直接转变成经营性建设用地进入市场。
      也就是说,随着国家公益性用地范围的确定以及相应的征地范围的缩小,应该根据工业化、城市化、信息化和农业现代化协调发展的需要适时调整农村集体建设用地结构,实现经营性建设用地动态管理,才能构建起全国城乡统一的建设用地市场,使土地资源在全国范围内得到合理有效配置。
      2.应允许农村集体宅基地使用权转让、出租、抵押和担保
      按照现行的土地管理法、城市房地产管理法、物权法、担保法以及国务院有关政策,农民的住房虽然是私有财产,农民拥有占有、使用、收益和处置的完整产权,但其宅基地所有权是集体的,不能出租和转让给集体成员之外的人使用,这实质上是限制了农民住房财产权抵押、担保和转让,从而堵塞了农民增加财产性收入的渠道。有鉴于此,中共十八届三中全会决定指出:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”这无疑为增加农民财产性收入开辟了新的渠道。
      然而,有官员在解读这段话时却说:“宅基地不等于农民住房财产权。宅基地是我国的特有概念,简单来说就是‘自有的土地、自用的建筑’,即只能由本集体经济组织的成员申请,用于自住,不能建商业住房。农民对宅基地只有使用权,建在宅基地上的住房才是农民的私有财产,土地则属于农民集体所有。”
      不错,农村宅基地是属于集体所有,但既然同样属于国家所有的城市土地可以有偿转让给包括国内外私营企业以及城市居民在内的私人使用,为什么农村集体所有的宅基地不能有偿转让给集体所有制成员之外的人使用?
      不仅如此,财产权是一种权利束(property rights),农民私有的住房是财产权,农民集体宅基地的使用权同样是农民住房财产权的组成部分,正如同城市国有的宅基地使用权是城市居民住房财产权的重要组成部分一样。(事实上,城市居民为住房支付的高额房价中,绝大部分是为使用国有宅基地支付的。)从前后文来看,中共十八届三中全会决定中所说的“农民住房财产权”明显地包括了集体宅基地使用权。以上官员的解读显然是一种误读。
      农村目前实行一户一宅政策,且宅基地大都无偿使用。随着农民收入水平的提高和人口向城市的转移,宅基地的分配应在保证一户一宅的基础上,允许一户两宅,从而至少允许非自住性宅基地使用权担保、抵押和转让。要建立进城落户农民宅基地有偿退出机制,赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权,允许进城落户的农民用宅基地使用权换房(通过城乡建设用地增减挂钩),对于符合享受公租房条件的农民工,不能强迫无偿放弃原宅基地使用权。
      这里又引发我们进一步思考:国有建设用地,除了公益性用地,无论是工业用地还是商业用地和商品房用地,都是通过招拍挂进入一级市场的,为什么对农村集体土地入市仅限于经营性建设用地呢?如果城市的工业用地、商业用地和非保障性住宅用地使用权可以在二级市场上转让、出租、入股、抵押,而农村集体建设用地中的宅基地则不允许进入市场,何以构建城乡统一的建设用地市场,城乡建设用地又何谈同等入市、同权同价。这里显然还是存在着对农村集体土地产权的歧视。
      我认为,要做到城乡土地同地同权同价,可以将城乡土地都划分为公益性用地和非公益性用地:城市非公益性用地中,除了划拨的保障房用地,其他土地均可视为经营性建设用地;而农村非公益性用地中,除了农民自住房宅基地外,其他建设用地(包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地)均可视为经营性建设用地,而只要符合规划和用途管制(关键是在制定城乡统一规划和实行用途管制时,不要对集体土地所有制加以歧视),农村集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。按照这种划分标准,所谓城乡统一的建设用地市场,就是城乡统一的经营性建设用地市场,农村集体经营性建设用地(包括非自住性宅基地)应该与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。
      3.城乡建设用地增减挂钩应在农村集体之间实现
      近些年来,为了缓解城市建设用地的紧张状况,国土资源部在一些省市推行了城乡建设用地增减挂钩试点,基本做法是离城市偏远的农村将粗放使用或闲置的宅基地复垦为农地,然后将其建设用地指标平移到相关的城市,由政府将城市周边相应数量的农地征收为国有城市建设用地。
      这种增减挂钩一方面缓解了城市建设用地的供求矛盾,另一方面也使偏远农村的农民在一定程度上分享了工业化和城市化的成果。但是,这种做法既不符合《宪法》有关公益性征地的原则(因为其中绝大部分被征土地并非用于公共利益的需要),也与中共十八届三中全会建立城乡统一的建设用地市场的精神相悖。
      建议改变以往城乡建设用地增减挂钩的方式,按照中央城乡建设用地市场一体化的构想,允许农村集体建设用地指标在农民(集体)之间流转,具体说,就是允许偏远地区的农民(集体)在将其节省的建设用地(包括宅基地)复垦后得到的建设用地指标,转让给城市周边的农民(集体),后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地,或自主开发利用,或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。
六、城中村改造与小产权房的合法化
      我国宪法规定城市的土地归国家所有,农村的土地归农民集体所有,国家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用农民的土地,这就意味着诸如住宅建设等非公共利益用地不必通过政府征收而转变为国有土地,从这点来看,农民在自己的土地上兴建商品房并不违反我国宪法,倒是现行的土地管理法的上述规定不符合宪法的精神而应该修改。 
      城中村和部分棚户区的土地属于农民集体所有,在城中村和棚户区改造过程中,这些农民集体的土地没有必要也不应该征收为国有,而应该按照中共十八届三中全会的精神,在符合城乡统一规划和用途管制的前提下,与国有建设用地同等入市,同权同价,从而让这些土地的所有者平等参与城镇化进程,公平分享城镇化成果。
七、结束语
      看来,要全面贯彻落实《决定》的精神,必须纠正对《决定》的各种误读。如果按照国土资源部、住建部、农业部以及某些政府官员对中共十八届三中全会决定的解读,否定市场在土地资源配置中的决定性作用,只允许原有的乡镇企业用地入市,只允许农民的住房(不包括宅基地)抵押、担保、转让,不允许城市居民到农村盖房购房,那么,中共十八届三中全会决定有关推进土地制度改革的力度就会大打折扣,各种“纠偏”的行为就会扼杀“新事物”,刚刚被激发起来的改革热度会再度冷却下来。

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