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张思平:深圳改革开放存在的主要不足和挑战

2018-07-03 14:15:12

    本文是“深圳与中国改革开放四十年”的第四部分。作者张思平系原深圳市委常委、副市长。

    深圳四十年改革开放中取得的成绩是举世瞩目的,也在建立中国特色社会主义市场经济体制中立了头功。但是由于多种原因,深圳在这次伟大的变革中也存在着一定的不足,在当前“五位一体”全面深化改革的新时期也面临着挑战,因此客观总结深圳改革当中存在的不足,既有利于很好的总结经验教训,同时更是为了更好的贯彻新时期经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”的改革,使深圳在以习近平总书记为核心的党中央新的改革新时期再领风骚,再做贡献。

    一、改革缺乏系统性,民主法治、社会文明建设与经济高速增长不协调

    深圳市的改革开放和特区建设,从一开始就是以经济体制改革为中心,以促进经济增长为目标,以建立社会主义市场经济体制为主线展开的。经过多年的努力,深圳特区在经济增长方面取得了巨大成功,市场经济体制改革基本上实现了改革的目标,为中国的改革开放作出了重大贡献。但是,在深圳几十年的改革开放实践中,并没有随着经济体制改革的深入,随着经济、政治、社会、文化、生态等方面发生的变化,而相应进行政治、社会、文化、生态等领域系统的改革。虽然在推动经济体制改革和经济发展的过程中,深圳也深深感到进行政治、社会、文化等领域系统改革的必要性,也在某些方面做出过相当大胆的探索和试验,但总体上讲,由于种种原因,经济体制改革仍然处于孤军奋战,单兵突破的格局。与全国一样,由于改革缺乏系统性而产生的严重腐败、分配收入差距扩大、民主法制不健全、社会文明与经济发展不匹配等问题,在深圳也同样不同程度地存在。客观说来,深圳近四十年特区改革试验,并没有完全达到邓小平同志曾经提出的,通过改革不仅在经济上要比资本主义发展得更快更好,在政治上也要比资本主义的民主文明发展得更好的要求。小平同志在视察南方谈话中提出,广东20年赶上亚洲四小龙,不仅经济上要搞好,社会秩序、社会风气也要搞好,两个文明都要超过他们。深圳作为一个城市,2017年经济总量基本实现了赶超亚洲四小龙的目标,但在社会文明、社会风气、社会秩序等方面和新加坡、中国香港还有相当大的差距。

    在政治领域改革方面,深圳曾经提出了一些大胆设想和试验。比如在20世纪80年代特区建设初期,深圳改革开放和城市建设与当时中央到地方的计划经济体制和官僚行政体制发生了尖锐的冲突,为特区初期的开荒牛和建设者们带来了极大的困难。为此有关方面曾经提出过借鉴香港“总督制”的行政管理体制,在坚持党的领导下,集中权力,提高效率,减少扯皮,加快特区建设,并请内地一批年轻专家学者,对深圳的行政管理体制模式进行了细致的设计,提出了一系列大胆设想,由于后来国内政治形势的变化,这些设想被束之高阁。在20世纪80年代后期,为了解决在改革开放和经济发展过程中多次出现的官员腐败问题,深圳借鉴香港“廉政公署”以及新加坡的经验,在全国成立了第一个政府监察局,探索行政系统内部决策、执行、监督相分离的体制。虽然深圳监察局在体制上一直延续到2017年国家监察制度重大改革前,并且在政府行政监察方面发挥了一定的作用,但由于受到国家和深圳党政领导体制的影响,深圳监察局并没有起到类似香港廉政公署的作用,在反腐倡廉、制衡行政权力、消除腐败等方面的作用有限。2008年深圳也提出了涉及政治、经济、文化、社会等领域的全面深化改革的《纲要》(征求意见稿),提出在党内民主、人大制度、政治协商等方面一系列改革的大胆设想,但《纲要》引起了高层的重视并未正式发布出台。

    邓小平同志曾经对政治体制改革有着深刻的论述,他认为政治领域改革应该是中国全面改革的重要组成部分。20世纪80年代中国在政治体制改革方面已经迈出了相当大的步伐,并在十三大上出台了政治体制改革的顶层设计。由于政治体制改革涉及党和国家体制,需要自上而下推进,在国家上层有关政治体制没有相应变革的条件下,在深圳这样一个副省级城市进行改革试验,对地方党委和政府来说,是勉为其难的,即使勉强做一些探索,也经常会付出沉重的代价。同时,政治体制改革既涉及到复杂的意识形态,又涉及重大权力格局的调整,很难在党内和社会上达成共识,容易引起激烈的争论,而深圳又是国内外高度关注的地方,其在政治领域的任何改革,都是极为艰难的,可能会带来极大的政治风险。

    在社会主义现代民主制度建设方面,深圳在几十年的改革实践中也进行过大量的探索,有的在全国引起过广泛关注,有的在实践中产生过较好的效果。但总的说来,由于受制于多种因素,深圳在社会主义现代民主制度建设方面乏善可陈。比如,在基层民主建设方面,20世纪80年代在蛇口工业区内部实行民主选举、竞争上岗、社会参与、舆论监督,开中国基层民主之先河,并引起了著名的“蛇口风波”。在党内民主制度改革探索方面,宝安区委进行若干年的党代表常任制探索,发挥基层党代表参加党内决策的积极作用;深圳市委还曾经大胆尝试过在干部选拔过程中公开招聘、竞争上岗、民主票决的民主竞争选拔机制,都取得了一定的效果。在发挥舆论监督的作用方面,21世纪初以《南方都市报》为代表的媒体,大胆揭露和批评政府有关部门工作中的不足,充分反映市民对政府在民生、社会领域方面的意见和建议,对改进政府的工作发挥过积极作用。

    此外,深圳在加强人大代表、政协委员参政议政方面,也都曾经有过很多积极探索,产生了积极的社会效果;等等。然而,深圳这些有益的、大胆的探索,随着外部环境的变化以及其他种种原因,大都无声无息,自生自灭,未能很好坚持下来,有的还受到有关方面的责难,从而使得具有很多有利条件的深圳经济特区,未能在社会主义民主制度建设方面发挥应有的先行先试的作用。

    在法治社会建设方面,毗邻深圳经济特区的香港以及被深圳作为追赶目标的新加坡,都是法治社会程度较高的国家和地区。在几十年改革开放过程中,深圳在学习香港、新加坡法治社会方面也作出过不少的努力。比如,深圳是全国最早的具有立法权的特区和城市之一,深圳也曾经提出过“五年”在全国率先建成“法治城市”的口号和目标,深圳也是全国司法改革的试点城市之一,等等。经过这些年的努力,深圳在法治社会、法治政府、司法公正等方面取得了一些进展。但客观地讲,在法治社会建设方面,深圳大体上与内地各大城市处于同一水平上,并未真正起到示范和带头作用,所谓“五年”率先建成“法治城市”的口号和目标早已无人提及,深圳的依法行政、司法公平审判、社会法治环境、市民的法治观念、个案正义的实现等方面都存在很多问题,社会对司法公正仍有较大不满,在现实和网络上因司法不公喊冤叫屈的人不断出现,严重违背司法公平正义的案件不断在社会上引起强烈反应。

    在社会文明建设方面,深圳虽然五次获得全国文明城市的殊荣,在提升城市文明水平,培育社会文明风尚方面积极发挥作用。但深圳城市文明的建设主要是体现在环境卫生、城市管理等初级的文明层次,或者体现在官员的政绩和城市的荣誉上,而没有真正体现在市民精神文明的核心内容上,比如社会主义核心价值观要求的自由、平等、公正、民主、法治等重要元素,在深圳的社会文明发展中还是薄弱环节,因此深圳离真正的法治社会文明还有相当大的差距。

    综上所述,由于长期以来改革的系统性不足,使得深圳在经济发展、市场经济体制改革取得举世瞩目的成就的同时,政治领域和社会领域的改革以及民主法治、公平正义、社会文明的建设,未能大体同步协调发展,成为深圳建设国际化现代化城市的主要短板。这对深圳未来实现国际化、现代化目标将产生深刻的影响,十九大报告中指出,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质生活提出了更多的要求,而且也对民主法治、公平正义、安全环境等方面也有了更高的期待。深圳这些年民营企业家及高收入阶层的资产向海外转移,中等收入以上的市民移民,以及比较富裕阶层将子女送到国外读书等都已经成为较为普遍的现象。

    实际上,邓小平同志所讲的中国改革开放的伟大事业和中国特色社会主义事业的建设,不仅仅是经济体制改革和人民物质生活水平的改善,理应包括政治、社会、文化、生态文明等全方面的改革,民主、法制、自由、公平都是社会主义核心价值观的重要内容,是实现中国现代化的基本要素,小平同志讲过“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化”。十八届三中全会《决定》和党的十九大报告,在坚持经济体制改革为中心的同时,全面部署了新时期经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”的系统性总体改革布局,并提出了完善社会主义制度,实现国家治理能力和治理体系现代化的全面深化改革的总目标。因此,在新时期全面深化改革的历史条件下,深圳需要在继续坚持经济体制改革领先全国的同时,加大政治、社会、文化、生态文明领域的系统性改革,使经济发展与民主法治、公平正义、社会文明协调发展,在中国新时代中国改革开放伟大征程中再领风骚。

    二、民生社会领域的改革滞后,共建共享包容发展的执政理念未能及时转变

    经过几十年的改革开放,深圳的经济取得了巨大成就,经济总量已经超过广州,与香港等量齐观,昔日的边陲小镇已经发展成为2000万人口的国际化大都市,2017年人均GDP达到2.8万美元,跨入了世界高收入地区水平。深圳市民的生活水平、收入水平、社会保障水平、政府提供的公共服务水平等方面都有很大提高,深圳已经率先进入小康社会,应该说深圳市民是中国改革开放的最先受益者,是中国一部分先富起来的最大群体,是深圳经济特区建设和发展成果的分享者。

    但是,应该实事求是地承认,深圳市民的收入水平、生活水平、社会保障水平和享受公共服务的水平等方面,与深圳当前实际达到的经济发展水平和发展阶段还不相适应,与邓小平同志提出的共同富裕改革开放初心,与习近平同志提出的发展成果由人民共享的要求还有很大差距。比如,深圳市民的收入状况、生活质量、社会保障程度,与同样人均GDP的世界发达国家和高收入国家的水平相比还有很大差距,居民收入的增长速度长期滞后于经济发展和政府收入的增长速度,收入分配差距偏大,几百万低收入市民的生活还不富裕,社会保障、社会救助、社会福利等方面的制度体制还存在重大缺陷,“看病难”“看病贵”仍然极大地困扰着深圳人的生活,教育不公平、不均衡仍然比较严重,住房保障严重缺失,高房价高租金对工薪阶层的生活造成极大的压力,等等。这些问题的存在加剧了社会矛盾,影响了社会秩序的有序稳定,造成了经济发展与人民的更好生活需要之间的失衡。

    深圳经济社会方面存在的上述问题,有些是受经济发展阶段和水平制约而难以完全克服的,有些是改革开放、市场经济发展过程中难以完全避免的,但最重要的是民生社会领域的各项改革长期滞后必然带来的后果,包括公共财政体制改革、教育体制改革、医疗卫生体制改革、住房制度改革、户籍制度改革、分配制度改革、社会保障和社会福利体制改革等方面的改革,由于种种原因,社会领域的这些重要改革有些未得到应有的重视,有些改革持续多年而长期未能取得实质性进展,如教育、卫生体制改革;有些改革在改革过程中出现过反复和重大失误,如住房保障制度改革;有些改革从未得到应有的重视而没有启动,如分配制度改革;有些改革受现有既得利益群体的影响,长期难以有明显进展,如户籍制度改革,社会保障和社会福利体制改革;等等。

    应该承认,社会领域的改革涉及广大市民的切身利益和现有利益格局的调整,难度大,见效慢,但是长期以来,政府的职能转变、执政理念未能随着经济社会发展和人民的需要而及时的调整。深圳政府职能转变已经讲了多年,但总体上仍然没有摆脱以经济增长为目标,以GDP为中心的传统执政理念,政府领导的主要注意力仍然是确保经济增长,扩大投资规模,追求城市形象和追求政府政绩;政府部门仍然迷恋于行政审批权力,自我设立了分钱分资源的各类大量审批项目,而市民最关心、反映最强烈的民生问题、公共服务问题、公平正义问题、分配共享问题等本来应该由政府做的事,却没有得到认真解决。因此,如果政府的执政理念、职能转变没有解决,民生社会领域的改革很难有所突破,公平共享、共同富裕的深圳乃至中国改革开放的初心就很难真正落实。

    实际上,解决好民生社会问题,实现共建共享,满足人民日益增长的对美好生活需要的社会主义制度本质要求,才是判断深圳改革开放成败的最终标准。小平同志讲,社会主义本质是“解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”“一部分地区、一部分人可以先富起来,带动和帮助其他地区、其他的人,逐步达到共同富裕。”“如果我们的政策导致两极分化,我们就失败了”。同时,共建共享也是习近平同志执政理念的集中体现,习近平同志指出:“我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境,期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”十九大报告中指出:“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”

    因此,在未来贯彻落实中央经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”的改革中,深圳应该下大气力补几十年来改革开放的短板,把民生社会领域的改革作为重点,把共建共享作为深圳未来改革的新方向新坐标,围绕市民在民生社会、公平共享等方面最关心、最期待、反映最强烈的问题,在教育、民生、分配、户籍、住房、社会保障和社会福利、公共财政等方面大胆改革,力争突破,为解决好民生社会问题,实现公平共享提供重要的体制保障。

    加快民生社会领域的改革,不仅对深圳的经济社会发展和人民生活水平的提高有重要意义,而且对促进全国的全面深化改革也具有重要的影响。当前全面深化改革进入了攻坚期,几十年改革开放在取得伟大成就的同时,也出现了收入分配差距较大,社会严重不公,公共服务不足,腐败严重,社会发展不平衡等问题,面临着众多的社会矛盾和“中等收入陷阱”的风险。这些问题和风险也引起了相当一部分人对邓小平同志改革开放伟大决策的质疑,甚至少数人还企图全面否定改革开放,重回“文化大革命”的贫困的平均主义的老路上去,使社会普遍缺乏改革共识。深圳如果能通过民生社会领域的改革,较好地解决贫富差距、社会不公、公共服务等方面的问题,实现公平共享、共同富裕的目标,使深圳成为全国率先实现公平共享、包容发展的一面旗帜,将使深圳在全国全面深化改革新时期,为国家的改革探索出更多的改革经验,提供更好的示范,为促进全国的改革作出更大的贡献。

    三、改革过程中的艰难探索和出现的曲折,为深圳的建设和发展带来深刻的影响

    邓小平同志开拓的改革开放是我国历史上的伟大创举,深圳经济特区作为中国改革开放的试验场,在几十年艰苦探索和实践中既充满着取得伟大成就的喜悦,又蕴藏着历经曲折的艰辛;既为中国改革开放提供了全方位的成功的经验,也在探索过程中存在着不足、失误,而这些不足和失误又为中国改革开放提供了不少借鉴。因此,在纪念中国改革开放四十周年,回顾深圳改革开放历史过程中,既要充分肯定成功的经验,也应该实事求是地反思总结艰难探索中存在的不足和遗憾。从一定意义上讲,深圳在改革开放艰难探索中的不足、曲折和失败,也是深圳乃至中国改革开放的重要的宝贵的精神财富。在长达近四十年的探索中,深圳在改革方面存在的不足和困难,大体上可以分为以下几个方面:

    一是在改革探索中,由于实践经验不足,出现严重失误,从而给深圳的改革开放带来不利影响。最为典型的是1992年8月10日股票认购风波,1992年中国证券市场刚刚起步,上市公司数量有限,新股发行处于探索阶段。邓小平同志视察南方谈话后,股市开始转暖,由于一级市场新股发行数量较少,二级市场股票价格攀升,这就意味着投资者只要在一级市场买到股票,在二级市场卖出就能获得相当可观的回报。

    在当时全国新股采取定价发行,新股发行价格大幅低于市场价格的大背景下,由于缺乏新股定价发行的条件和经验,以及对新股认购发行形势判断不足,深圳市1992年8月10日采取了“新股认购抽签表”的发行方式,即股民通过购买新股抽签表,可以获得申请新股的权利。由于新股发行价格大大低于市场价格,新股需求大大超过供给,刺激了投资者踊跃认购,吸引了全国百万人涌入深圳排队抢购,造成了新股认购过程中秩序大乱,发生了深圳历史上最严重的重大社会稳定事件。“8•10事件”的发生,不仅对深圳的社会秩序、社会稳定带来了重大风险,而且也对深圳乃至全国的证券市场的健康发展产生了长远不利影响,应该是深圳改革开放历史上一次沉重的教训。

    二是一些重要的改革出现了颠覆性的错误,对深圳的改革发展和人民生活水平的提高产生了深远的消极影响。较为典型的是深圳住房制度改革出现的反复。深圳作为市场经济的改革试验区,也是住房制度改革的先行试验场,早在1988年深圳就借鉴新加坡“居者有其屋”和香港建立不同层次的住房保障体系的经验,出台了住房制度改革方案,提出建立社会保障和市场商品房“双轨”,以及福利房、微利房、商品房“三类”的住房供应体系,由政府负责建福利房,企业建微利房,开发商建商品房。

    在2000年前建成了27万套包括福利房和微利房在内的政策性住房,大体上满足了机关干部、企业员工、困难群众等不同层次的多元化需求,商品房的价格也基本上保持稳定。

    但是自从2000年前后,受国家住房制度改革以及地方经济增长、财政收入等多重因素的影响,对深圳已经实行多年的住房制度改革进行了重大调整,基本取消了福利房、微利房的政策,政府停止了福利房的建设,禁止企业自建微利房,甚至企业利用自有土地兴建职工宿舍都被严格控制,把社会所有阶层的住房需求都推向市场商品房。住房制度改革的重大调整,使得商品房价格的涨,从2005到2015年,10年间深圳房价整体上涨了7倍左右。据国际货币基金组织(IMF)报告数据,2016年上半年深圳以38.6的房价收入比,列为全球大城市第一,成为全球“最难买得起楼”的城市。

    以住房制度重大调整为主要原因的深圳奇高房价,固然能够增加政府财政收入,促进经济增长,使部分家庭财产性收入增加,以及在促进城市更新等方面起到一定的积极作用,但对深圳经济和社会造成的伤害却是多方面的、长久的和巨大的。高房价提高了营商成本,给深圳的制造业、物流业带来极大的挤出效应,大量制造业企业外迁成为现实,增加了深圳产业空心化的风险;高房价大大提高了深圳的物价水平,给中低收入群众的正常生活带来极大的压力;高房价降低了深圳对各类人才的吸引力,使青年人失去了奋斗的希望;高房价加大了收入差距,成为拉开不同群体财富差距的重要因素,对深圳建立公平共享、和谐社会造成了深刻的影响。

    由于住房制度改革的重大调整和失误,到2015年深圳享受不同类型保障房的群体仅为126万人,与同年常住人口1137.89万人相比,住房保障率仅仅达到11%,即使加上领取人才安居补贴、机关单位住房货币补贴的群体,深圳市的住房保障率也只有15%左右,而新加坡的住房保障率为82%,香港有50%以上的人口居住在政府提供的不同类型的保障住房体系之中。从深圳住房制度改革的经验教训来看,一项重大的改革发生颠覆性失误,对经济、社会带来的影响是多么巨大。

    三是一些涉及重要利益格局调整的重要改革未能突破,使一些突出的社会矛盾和问题长期得不到解决。在这类改革中,户籍改革表现得最为突出。户籍管理制度是计划经济体制遗留下来的产物,虽然在历史和现实上,户籍管理对社会治安管理、基层管理发挥了一些作用,但总的说来,户籍制度造成了严重的社会不公平,加大了社会分配差距,割裂了社会各个阶层,带来了相当多的社会矛盾和社会问题,是一项与现代文明社会发展方向相背离的管理制度,中央和国务院对户籍改革一直高度重视。由于户籍管理制度是国家统一的社会管理制度,在全国未取消户籍管理以前,深圳单独取消户籍管理也是不可能的。但是作为改革试验区和经济最发达的非户籍人口占绝对比重的深圳市,应该加大户籍改革的力度,包括扩大户籍人口的规模和比例,对非户籍常住人口实现公共服务公平性和均等化,在社会公共政策和管理领域,逐步取消对非户籍常住人口的不公平的歧视政策等等,为国家深化户籍改革并最终取消户籍制度进行探索提供经验。

    户籍制度改革在深圳提出了很多年,市政府在某些方面对非户籍常住人口的公共政策和公共服务也作过一些调整,户籍人口的数量也有部分的增加。但总的说来,由于受执政理念、发展模式、既得利益群众的阻挠以及政府机关官僚主义的影响,深圳户籍制度改革长期难以推动,更谈不上有突破性进展。到2015年深圳户籍人口仅占常住人口31%,占实际管理人口的17.7%,在深圳有800万左右的非户籍常住人口,他们在深圳有稳定和相对稳定的工作和住所,是深圳经济发展、城市建设、繁荣稳定的不可缺少的重要组成部分,是深圳经济增长和建设发展的重要贡献者。然而这800万非户籍常住人口,与深圳户籍人口相比,在养老、医疗、失业、住房等方面得不到应有的公平社会保障,不能够公平地享受政府应当提供的教育、医疗等公共产品和公共服务,他们基本上被隔离在社会救助、社会福利等社会安全网之外。他们几乎被排斥在参政议政、城市管理、社会管理、基层管理之外,无权参加基层的人大代表的选举和被选举,没有资格参加政府公务员招收的考试,甚至没有资格成为教育、卫生等事业单位中有正式编制的员工,只能成为“同工不同酬”的编外人员;他们不仅不能成为城市管理、社会管理的主人,实际上成为城市管理、社会管理体系中被管理甚至被管制的主要对象。

    综上所述,户籍改革的长期滞后是深圳实现邓小平同志共同富裕的改革开放伟大理想,建设公平正义、共建共享现代文明社会的最重要的体制性障碍之一。自从21世纪初以来,深圳市民对户籍制度改革的呼声日益增强,中央对户籍改革的要求也不断加强,深圳有关部门也多次提出了以扩大户籍人口比例、实现公共服务均等化为内容的改革建议方案,但由于受地方政府自身利益的保护、政府有关方面的官僚主义以及户籍利益群体的阻挠等多种因素的影响,深圳户籍改革的方案始终未能正式出台,更谈不上取得突破。因此户籍改革应该是深圳改革过程中的一个重大缺陷,是深圳改革史上一件很遗憾的事情。

    四是一些重要的改革在实践中走过弯路,付出的代价使深圳经济发展受到了一定程度的影响。在这方面,深圳国有企业改革中的布局调整是一个比较典型的改革案例。深圳多年来在国有企业改革总体上讲是比较成功的,20世纪在探索三个层次的国有资产管理体制、国有企业股份制改造、建立现代企业制度等方面为全国的改革提供了很多经验,但是在这个过程中也走过弯路,出现了一些教训。

    深圳特区建设之初是一个边陲小镇,国家几乎没有投资,基本上没有多少国有企业。随着20世纪80年代特区全面建设和各项改革的不断深入,一方面原来一批政府行业管理部门转为行政性公司,利用特区的政策和市场机制,得到较快发展,形成一批从事工业、商贸、旅游、物资、粮食等有一定实力的专业化公司;另一方面,根据特区建设的需要,政府也投资组建一批国有企业,这些国有企业没有多少资本金,主要靠银行贷款而得到迅速发展。应该说,深圳市属国有企业为20世纪80年代和90年代深圳的经济发展和城市建设作出了重要贡献。在这个过程中,深圳在推进国有企业的产权改革,加强国有资产管理,建立现代企业制度等方面进行了大量的探索,取得了一些成就,受到国家有关部门的重视和肯定。

    20世纪90年代市场经济体制逐步建立,民营企业和外资企业迅速发展,市场竞争日益激烈,国有企业本身的体制机制不能适应市场竞争的需要,在竞争性领域国有企业不具备优势,国有企业经营面临着很多困难,有相当多的企业难以为继。为此,中央提出了“抓大放小”国有经济布局调整的战略方针,以提高国有经济在国民经济中的控制力和影响力。在这种情况下,深圳对国有企业发展的规律认识不足,认为国有企业只要建立现代企业制度,都是可以搞好的,从而对中央提出的“抓大放小”国有企业布局调整,有进有退认识不足,动作迟缓,措施不力,反而在竞争激烈的领域和行业,深圳提出了国有企业做强做大的一系列目标。比如在工业领域的建材、石化、轻工、电子等领域提出建成若干个超百亿集团,在物资、外贸、商贸、旅游、饮食服务等领域组成大型综合商社,在建筑行业、房地产行业要推进“组龙工程”等,并动员大量的资金、土地等行政资源,用行政手段给予大力支持。

    随着1998年亚洲金融危机的爆发和国内多种所有制企业的激烈竞争,除极个别企业外,绝大多数竞争领域的工业、商贸、流通等行业的国有企业难以生存,不少企业还不起银行债务,发不了员工工资,资不抵债,为国有企业和深圳经济的发展带来沉重的包袱,给社会稳定带来极大的压力,使深圳政府和金融机构付出了很大的代价。在21世纪初,深圳根据中央国有经济布局调整的方针对国有企业进行了大规模的布局调整和结构优化,对处于竞争性领域的工业、商贸、建筑、服务业等行业中的大量劣势企业,通过员工持股的产权改革转变成混合所有制企业,剩下的少数国有企业主要集中在保障城市安全的基础设施、公共服务领域。应该说,深圳国有企业改革发展过程中的教训也是深刻的。

    四、改革创新精神不断弱化,在改革开放新时代中面临严峻挑战

    深圳因改革而生,因创新而强,以先行先试为己任,为中国的改革开放作出了自己应有的贡献。几十年来,一方面深圳敢闯敢试的改革创新精神代代相传,深圳先行先试社会主义市场经济的制度红利一直在支撑着深圳的经济持续发展,深圳在经济、社会等领域的改革也不断在完善和深化。另一方面,随着时间的推移,中国进入了全面深化改革的新的历史时期,中央成立了以习近平同志为组长的全面深化改革领导小组,几年来党中央和国务院有关方面推出了1300多项各个领域的改革举措,其力度之大、范围之广前所未有。在全面深化改革的新的历史时期,深圳作为经济特区和改革开放的试验场,应该进一步发扬敢闯敢试的特区精神,发挥改革开放的体制机制优势,为全国全面深化改革提供更多的经验,作出更大的贡献。然而,在近几年的全面深化改革的实践中,深圳在经济、政治、社会、文化等重要领域关键环节上的重大改革突破并不多见,为全国提供的重要的改革经验乏善可陈,深圳在改革开放中出现了新的形式主义、官僚主义和不作为现象,从而使深圳改革开放和体制领先的优势逐步消失,深圳在全国改革开放大格局的作用和地位在逐步弱化。

    与全国各地相同,深圳这几年在改革中出现的新的形式主义、官僚主义主要表现在,改革的目标、口号、措施“虚多实少”,真正有突破意义的改革并不多,所谓改革举措大多数属于正常工作的完善和日常工作的改进。对上级部署的各项改革的文件、方案、举措,大多数采取以会议落实会议,以文件落实文件,使各项改革并没有真正落实或者没有完全落实。各级政府缺乏创造性的改革,针对本地实际情况和自身存在的问题进行的重大改革举措不多,使积累多年的问题不能从体制机制上得到有效解决,甚至在个别领域,改革发生反复的现象,等等。

    深圳这些年在改革工作中存在的这些形式主义、官僚主义问题,原因是多方面的。一是与改革大环境有关,近些年的全面深化改革,在策略和方式上,主要是以顶层设计自上而下依靠行政手段强力推进为主,客观上给地方根据本地实际进行自主改革的空间比较小;地方上的一些改革往往受制于国家有关部门的有关规定,需要得到上级的批准;上级部署的大量的改革举措超越了地方的实际能力,又给地方施加较大的行政压力,迫使地方以形式主义对待上级部署的改革举措;等等。二是有历史的原因。四十年来,在改革过程中已经形成了各种各样的利益群体和利益格局,受到利益驱动,多元化的利益群体对很多改革难以形成共识,而每项改革都必然涉及对现有利益格局的调整,使得打破现有利益格局的改革难度加大,也使推进改革的部门和人员望而生畏。三是与当前领导干部从政环境的变化有关。这些年来随着党风廉政建设的不断深化,对各级干部问责日益强化,而改革又是一件容易得罪人、风险大的事情。面对着复杂的改革局面,一些干部在改革问题不想改、不敢改、怕惹麻烦、怕出事,普遍存在“只求不出事,宁愿不干事”,遇到矛盾绕着走,做“太平官”。四是与领导干部的经历和精神状态有关。几十年的改革开放,领导干部已经经历几代人了,“盛不过三代”的规律在改革开放事业也不同程度地出现,现在的年轻干部,未经历过20世纪80年代火红的改革年代,也没有经历过艰苦创业的磨练,其改革创新的精神状态发生了很大的变化,改革的紧迫感、危机感不强,等等。

    “三十年河东,三十年河西”,一个城市、一个地区先行,并不能保证会自然永远先行。深圳如果不能保持敢闯敢试的改革创新精神,不能在改革开放中继续大胆实践,深圳几十年形成的改革开放的体制优势也不会自然而然永远保持下去,体制改革的制度红利也会随着全国改革开放大格局的变化而逐步消失。在中国改革开放40周年之际,习近平同志在海南建省30周年大会上作了重要讲话,对新时代的改革开放作出了新的部署,对经济特区提出了改革开放新的目标和要求,并将海南作为未来改革开放的先行试验区,将海南建成全国最大的自由贸易区和自由贸易港。在新时代中国改革开放的大格局中,不进则退,小进也是退。作为曾经是中国改革开放最成功的特区和先行城市,深圳是在中国改革开放新时代再创佳绩、再领风骚,还是满足于过去的成绩,停止不前,使深圳在改革开放新时代中逐步失去昔日的风采,逐步演变成一般化的城市,这是摆在深圳市委市政府和2000万深圳人民面前的历史抉择。

    (来源:爱思想;转载地址:http://www.aisixiang.com/data/110767.html;2018年7月13日)

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