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张思平:在粤港澳大湾区再造几个香港

2017-11-14 09:17:39

在粤港澳大湾区再造几个香港
   ——对粤港澳大湾区规划中几个重大问题的看法


   张思平

    (本文为深圳创新发展研究院理事长张思平在2017年5月12日深圳创新发展研究院第三次深港合作圆桌会议上的总结发言。)

中国经济体制改革基金会张思平:在粤港澳大湾区再造几个香港

中国经济体制改革研究会副会长、深圳创新发展研究院理事长 张思平

    深港合作圆桌会议是一个由社会智库组织的平台,社会智库的价值就在于超前、战略思维,因此,我们在研究和讨论问题时观点可以超脱一点、长远一点,从制度、体制、机制的角度研究得更深刻一些。一方面,我们要通过深港合作来带动整个粤港澳大湾区的建设;另一方面,我们要站在粤港澳大湾区的角度来考虑深港合作。我想从这个角度谈谈粤港澳大湾区规划发展的几个问题。

    一、按行政的传统的思维做规划没有什么实际意义

    大湾区的规划是个什么性质的规划呢?到现在为止,并没有一个明确的说法。如果按照政府有关部门做规划的传统来说,粤港澳大湾区城市群发展规划可能是一个城市空间布局规划,比如将“9+2”个城市画一个大饼,用行政的或主观的意志,确定规划范围内的主要城市的地位和作用,比如指定谁是龙头,谁是龙尾,谁是龙身等等;也可能是一个城市间产业合作和发展的规划,比如用行政指令指定这个区域内,哪个城市发展金融产业,哪个城市发展高科技产业,哪个城市发展工贸产业等等;也可能是一个区域交通设施建设的规划,比如再修几条铁路、发展几个机场,形成什么样的交通网络等等。

    如果未来粤港澳大湾区的城市群规划是一个按照传统的计划和行政的思维制定的城市空间布局规划、产业发展规划或交通基础设施规划,实际上没有多大的意义。据我所知,几十年来,国家有关部门和广东省曾经做过很多类似的规划,包括“珠三角发展规划”“泛珠三角发展规划”等等,但是实践证明,这些规划实质上并没有起到太大的作用,通常是纸上画画,墙上挂挂,会议上讲讲,媒体上宣传宣传,过一段时间很少人提及了。

    为什么会出现这种情况呢?从历史上看,广东珠三角的崛起,靠的是小平同志改革开放大政策大环境,靠的是珠三角尤其深圳在改革开放方面夺得先机,形成强大的市场竞争的活力和优势,是城市之间、企业之间的竞争带来了高速发展。没有城市、企业和市场的活力,仅靠国家和广东省的规划,是不可能有珠三角的繁荣发展。粤港澳大湾区“9+2”城市群中各个城市形成的发展规模和历程、主导产业的形成,甚至主要基础设施建设,从根本上讲都不是完全按照广东省有关部门的规划发展起来的,而是靠城市竞争、企业竞争、市场竞争的活力来推动。说实话,如果完全按国家和广东省的规划去发展,就不可能有现在珠三角的发展繁荣。比如,如果按照广东省制定的城市规划去发展,就没有今天近二千万人口的深圳市;近几十年来,珠三角各城市如果真的按照省制定的产业发展规划去发展,现在省内可能充斥着大量的过剩钢铁、石化工业和汽车产业,就不会有华为、腾讯这些优秀的高科技企业;如果按照省制定的交通规划去发展,就不会有四千多万人次的深圳国际机场的发展,也不会有世界第三大集装箱港口深圳港。

    对于国家有关部门批准粤港澳大湾区的规划我们也不能过于迷信。改革开放几十年来,国家有关部门出台过无数个地区发展规划、产业发展规划、基础设施建设规划,单单近几年国家批准的,由国家有关部门主导制定的国家级新区规划就有19个之多,但实际上很多规划并没有起到多大的作用。这些年内,国内有哪些发达的城市、有国际竞争力的企业和产业是按照国家有关部门的规划发展起来的呢?

    因此,我认为粤港澳大湾区城市群发展规划应该从战略全局和长远发展出发。从指导思想上看,应以市场为主导,鼓励竞争,激发活力,按照社会主义市场经济发展规律,按照城市区域发展规律,认真总结几十年珠三角高速发展的宝贵经验,而不能仅仅靠行政的、政府的、甚至是计划经济的传统搞规划;从内容上看,不能仅仅是个城市区域空间发展规划、产业合作规划、城市群内部基础设施发展规划,而应该是个涵盖经济、社会、生态、文化、城市基础设施等方面的全方位的综合发展战略规划,能够进一步激发城市、企业和市场的活力,争创科技创新、产业集聚、营商环境、生态环境、社会文明等方面新优势,使粤港澳大湾区成为世界一流的金融中心、贸易中心、航运中心和科技创新中心,跨进世界知名大湾区和城市群之列。

    二、大湾区规划方向应该是珠三角港澳化、国际化

    粤港澳大湾区11个城市中,实际上分为两个部分,一部分是已经与世界经济和全球化连为一体的名符其实的国际化城市,并且是单独特别关税区和自由港的香港和澳门。另一部分是经济上与世界紧密联系,但并未完全实现国际化的珠三角9个城市。这些年,随着改革开放和市场经济的发展,应该说,珠三角这9个城市的经济已经与世界经济紧密相连了,并且成为国际跨国公司的主要投资区域、中国最大的进出口基地和世界制造工厂,在社会、文化等方面与世界的联系也日益加强。但总体上讲,这9个城市仍然没有与世界连为一体,没有实现特别关税区、自由港,特别是由于受“一国两制”和中国改革开放的进程和格局的影响,“9”和“2”之间仍然是被分割为两个部分,没有形成像欧盟那样各区域之间的人流、物流、信息流、资金流等要素全面融合的一体化的经济社会体系。

    这些年来,包括9城市在内的内地经济得到迅速发展,其中广州、深圳的经济总量已接近或超过香港,而港澳特别是香港经济遇到了很大困难,在国家经济发展中的地位不断下降。因此大湾区发展规划的方向就可能有两个选择,一种是从发挥内地优势帮港澳,特别是帮香港的角度出发,给香港输点血、送点大礼,制定更多的类似CEPA(《关于建立更紧密经贸关系的安排》)那样进入内地更多市场的政策,使香港分享内地经济发展的“红包”,从而使香港在经济发展过程中,越来越依赖于内地,越来越融入内地经济体系,甚至按照内地的模式发展,形成过去是香港带动广东发展,未来广东带动香港发展的新格局,使港澳经济日益珠三角化和内地化。另一种是从进一步改革开放、发挥港澳独特优势,帮助9城市和港澳融为一体、推动实现大湾区国际化、全球化的角度出发,制定大湾区的发展规划。

    我认为,大湾区规划的方向总体上讲,应该是从港澳带动9城市国际化、全球化出发,在坚持“一国两制”的基本原则的前提下,带动9城市进一步在经济、社会等方面与港澳接轨、与世界接轨,尽快融入世界经济体系。这样做,符合李克强同志讲的发挥港澳独特优势,提升大湾区在国家经济发展和对外开放中的地位和功能的要求;符合习近平同志在杭州G20会议讲的,中国将继续深入参与经济全球化过程,继续推动全球经济进一步开放、交流和融合;更加符合小平同志在上世纪八十年代提出的,在内地再造几个香港的战略构想。假如真的通过制定大湾区规划,首先在大湾区内造两个甚至更多香港,把大湾区率先融入世界经济体系,那么这次粤港澳大湾区城市群规划将发挥重大的现实意义和历史意义。

    三、打造大湾区城市群经济和社会发展的共同体

    粤港澳大湾区未来发展的目标不仅仅是经过城市间、企业间的产业合作、科技合作和基础设施建设的合作,提升香港的竞争力和深圳高科技产业的发展,促进珠三角地区经济不断增长,而是应该有更长远的战略构想和战略目标。我认为,从长远来看,粤港澳大湾区的发展,应该延续小平同志多年前的开放思路,进一步开放和国际化,包括经济的国际化一体化和社会的国际化一体化。

    从经济层面来讲,参照欧元区的模式,实现粤港澳经济高度一体化,打造大湾区“经济共同体”,使其成为人员、货物、资金、劳务、信息、技术、科技等生产要素自由流动最畅通、最活跃的地区。未来,粤港澳大湾区将成为全球规模最大、经济实力最强的湾区经济中心城市群,成为全球最大的金融、贸易、服务、高科技、制造业中心,成为全球最开放的地区,成为中国走进世界、联系世界的最便捷连接地带。

    从社会层面来讲,未来大湾区地区各城市在社会、教育、文化、卫生、公共服务等方面,也应逐步相互融合,融为一体,使大湾区全体居民都能分享经济发展的成果,成为人民富裕程度最高、文明程度最高、公共服务最完善的区域。实现社会层面的融合,虽然困难很大,特别是受“一国两制”和城市间利益格局的影响,每走一步都会遇到很多困难,但我相信,这一定是未来大湾区发展的方向,否则,没有社会层面的融合,大湾区经济融合也会受到很大制约。

    四、解决好大湾区规划与“一国两制”的关系是最重要的制度创新

    粤港澳大湾区的规划和发展中,会遇到各种各样困难和问题,其中最困难,也最重要的是制度和体制的创新,特别是如何处理大湾区的改革开放与坚持“一国两制”的关系。

    首先,如何处理“一国两制”的问题。毫无疑问,“一国两制”是大湾区规划和发展的基本方针,但是“一国两制”对大湾区规划和建设到底有多大影响,如何发挥“一国两制”的优势,突破“一国两制”对大湾区发展的束缚,应该是需要研究的重要问题。“一国两制”对粤港澳大湾区究竟是积极的还是消极的?是促进的还是阻碍的?要具体分析,一方面“一国两制”对粤港澳大湾区建设是最大的制度红利。假如没有“一国”,在香港作为英国殖民地、澳门作为葡萄牙殖民地的背景下,谈不上大湾区的统一规划和建设。没有“两制”,就没有香港和澳门的繁荣稳定与独特优势,就难以保障港澳国际金融中心、贸易中心、航运中心的战略地位。但是另一方面,客观的讲,按照目前的情况,如果思想不解放,不全面深化改革,“两制”可能是粤港澳大湾区的建设的一个最大制约。有了“两制”,人员不能自由流动,货物不能自由进出,信息不能自由交流,资金不能相互流通,社会政策不能统一,生态环境治理不能有效地开展。按照香港有关方面的概括,香港澳门与内地之间存在着有形的和无形的两条边界或两道网,一是有形的边界,物理上的铁丝网,即香港、澳门与内地之间的严格的出入境管理,这个网和边界,隔离了人员、货物等各种生产要素的流通。二是无形的边界,或者叫无形的网,即由于不同意识形态在互联网上形成的边界和防火墙,隔离了相当部分信息的流通。在未来粤港澳大湾区的规划和建设中,如何在保持“一国两制”基本原则前提下,重新认识“两制”的内涵,尽可能减轻两张“网”对大湾区的不利影响,充分发挥“一国两制”的优势,逐步实现政治上“两制”,经济、社会、文化、生态“一制一体”,这是未来需要认真研究和解决的问题。

    其次,如何处理和解决大湾区9城市之间的行政关系,实现“行政异城,经济社会同城”的目标。改革开放几十年来的实践说明,各城市之间既有共同的利益,也有着不同的诉求,当涉及不同城市之间的利益的时候,各地方政府之间的关系难以协调。据我所知,深圳和东莞之间围绕茅洲河的污染和治理,几十年两地政府都没有很好地协调,有效地解决茅洲河的治理问题。不同城市之间的出租车的相互进入的问题,到现在都难以得到很好的解决。粤港澳大湾区城市群发展规划涉及到11个城市,且不说香港、澳门与广东省政府并无隶属关系,即使在广东省9个城市涉及到某些层面的问题,广东省政府的协调解决能力也是苍白无力的。广东省做了多次珠三角发展的规划,基本上都没有得到贯彻落实。因此在未来大湾区的规划和建设中,各地方政府之间的利益关系也是制约粤港澳大湾区建设的一个非常重要的因素。

    再次,如何处理好各城市之间的竞争和合作关系。在大湾区的规划和建设中,往往更多的讲城市之间的合作和统筹安排。但实际上,在城市之间,在经济社会发展领域,起主导作用的是竞争和独立,城市之间的竞争和独立既是珠三角成功发展的主要因素,也是当前珠三角存在很多问题的主要原因。从目前情况来看,在大湾区规划和发展,单独靠行政手段和行政规划来给各个城市做分工,比如让香港主要搞金融,深圳主要搞高科技,广州主要搞商贸等等,恐怕这个规划一定不会有人理睬的。无论是过去、现在还是未来,大湾区中的各个城市在发展过程中既需要有合作更需要有竞争。如果没有竞争,没有活力,就根本不会有珠三角的过去和现在,也没有大湾区的未来。比如,没有与香港、广州机场的竞争,深圳机场也可能早就被边缘化了,正因为有深圳机场的竞争,才使香港、广州有了更大的压力,才促进香港机场、白云机场更好的发展;没有港口间的竞争,广州、深圳就不会跻身世界级的集装箱大港。没有企业间的竞争就没有产业的发展,没有城市之间的竞争就没有城市群体的崛起。所以,粤港澳大湾区的未来发展主要还是靠竞争,形成各个城市,各个企业万马奔腾、千帆齐发的竞争上进的态势,促进大湾区的大发展、大变革,同时在竞争的基础上,做一些适当的协调,适当的引导分工,使各城市形成利益共同体和命运共同体,这样才能促进大湾区的共同繁荣。

    最后,如何处理好政府与市场的关系。过去政府在制定各种规划的时候,在形式上,往往是政府为主,企业很少参与,最多召开一些座谈会,象征性的听听企业的意见和要求。在内容上,往往从政府的角度考虑多,从企业、市场的角度考虑少。实际上,在珠三角,经过几十年改革开放,市场经济体制已基本确立,企业是经济活动、经济发展的主体,市场是配置资源的基础,脱离了企业和市场,使得过去很多规划脱离实际,起不到什么作用。因此,在这次粤港澳大湾区的规划中,政府不能包办一切,政府管得过多将来一定会成问题。政府主要应该造环境、指方向、给政策,将产业升级、结构调整、科技创新等主要交给市场和企业,再也不要用计划行政的方式进行产业发展、科技创新等规划了。

    五、解放思想,大胆改革,是大湾区城市群发展的根本保障

    首先是解放思想。粤港澳大湾区的规划和发展过程,从长远来看,应该是“9+2”在保持两种政治制度和意识形态的前提下,在经济、社会、文化、生态环境等方面全面衔接,融合的过程。在这个过程中一定会遇到很多重大理论和实践问题的严重挑战。例如,大湾区经济社会要不要继续对外开放?要不要与国际接轨?要不要纳入全球化体系?大湾区还要不要再造几个香港?在理论上如何重新认识“一国两制”?在实践上如何在“一国两制”原则下淡化政治化、意识形态化?等等。没有一系列的思想解放,不解决一系列根本性的制度和体制问题,粤港澳大湾区的建设就难以迈开实质性步伐。

    其次要大胆进行一系列体制改革。要实现大湾区内经济一体化的构想,实现人员、资金、商品、信息等各种生产要素的自由流动和最优组合,发挥湾区内部高效的资源配置,必须对现有的制度、体制、机制进行一系列的大胆改革。例如,实现人员的自由流动,就必须对口岸管理体制、户籍管理体制、人员出入境政策和体制进行改革;要实现商品的自由流动,就必须进行外贸管理体制的改革和贸易政策、关税政策的重大调整,把香港自由港的政策扩展到整个大湾区;要实现资金的自由流动,就必须对金融体制进行一系列的改革,比如加快实现人民币国际化、实现外汇自由兑换、港币在大湾区流通等等;要实现信息的自由流动,就必须对电信监管体制、互联网监管体系进行改革;要实现大湾区内社会的融合,就必须对教育、人口、卫生、社会保障、宗教等社会管理体制和政策进行改革等。没有这些项目的改革,没有这些重大政策的调整,粤港澳大湾区的规划、建设也难以深入下去。

    六、规划和建设更多珠江大桥,治理好珠江黄金水域

    作为世界级大湾区城市群的规划,交通的重要地位不言而喻。所以我认为交通应该成为大湾区规划和建设的突破。大湾区的交通骨架从战略意义讲,主要是珠江东西横向大桥和广州至港澳的纵向珠江下游的综合规划整治:

    横向主要是多修大桥。珠江下游东西两岸的交通是整个大湾区交通体系中最重要的部分,目前珠江口建成和在建的已有虎门大桥、深中通道、粤港澳大桥以及南沙铁路大桥等四座大桥。我认为,从长远来看,珠江上再架四五座桥都不会多。回想一下,30多年前,长江上只有两座桥——武汉长江大桥和南京长江大桥,可现在长江上的桥梁已经有几十座甚至上百座。30年前珠江上没有一座大桥,而现在的虎门大桥已经非常拥堵,深中通道通车后应该也是一个堵桥,港珠澳大桥如将单Y变双Y,过不了几年也一定是个堵桥。交通规划一定要超前,不能等到现在大桥已经严重拥堵时再规划建设新的大桥。像粤港澳大湾区这样一个拥有六千万人口的世界级城市群,未来即使建十座大桥也不会觉得桥多了。

    南北纵向的交通,除了高速路和广深港高铁外,最重要的珠江下游的以交通为中心的综合整治。珠江不仅是大湾区通向世界的一条重要黄金通道,同时,珠江口两岸又是深圳、香港、南沙三大国际集装箱港口。但珠江面临着水体污染、港口布局、河道治理、两岸岸线利用等一系列的问题。试想,如果粤港澳大湾区中间的珠江航运不能畅通无阻,水体严重污染,两岸到处是冒着黑烟的烟囱和混乱的小港口,这样何谈世界一流的现代化大湾区城市群呢?因此,粤港澳大湾区城市群发展的规划一定要把珠江的以交通为主体的综合治理、综合利用、综合保护、综合开发作为一个非常重要的工程来进行规划布局、建设和管理。

    关于粤港澳大湾区的建设我们还有很多体制、机制和制度问题需要思考和研究,这些长远和战略问题的深入研究有利于粤港澳大湾区的发展,也有利于进一步加强深港合作。希望大家能够跟踪这些问题,发挥我们的专长,集合大家的共同智慧为深港合作做出贡献。

    (来源:深圳创新发展研究院;网址:http://www.cxsz.org/index.php/about/dynamic_detail/id/37.html;转载时间:2017年11月14日)

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